美国海军能力发展流程,美国联邦预算与国防预

海军能力发展流程是一个基于能力的评估流程,用于发展海军战争一体化能力计划,旨在将战略指南与作战概念转化为具体的作战能力。其中,一体化能力计划用于对作战能力进行设计,以服务于海军的“战争投资战略”。一体化战略的产品以及资源倡议方的计划与分析将成为倡议计划提案以及传送一体化能力计划中确定的作战能力所需的具体系统。这些系统将通过国防采办系统获取。

2017年3月16日,特朗普政府公布了题为《美国优先:一份使美国再次伟大的预算大纲》的2018财年预算蓝皮书,这也是特朗普总统上任后向国会提交首份联邦预算的蓝本。蓝皮书主要涉及2018财年总统预算中的选择性支出部分,申请总额为11512亿美元,较2017财年国会拨款法案通过的11648亿美元,削减了1.2%。其中,增加额度最大的为国防部预算,增加了523亿美元,增幅为10%;其次为退伍军人事务部预算,增加了44亿美元,增幅为5.9%。削减额度最大的为卫生和公众服务部预算,削减了126亿美元,减幅为16.2%;其次是国际开发署预算,削减了109亿美元,减幅为28.7%;教育部预算削减了92亿美元,减幅为13.5%。1

“多维空间中的传感器无处不在,谨慎又准确地定位和跟踪战场上的一切移动物体;由传感器/武器系统集成的任务指令系统能够实现战场的自主实时态势感知、决策制定与执行;同时,致命性小型武器系统的发展又将使任何维度中精确、及时、有效的攻击和目标摧毁成为现实。” [1]

美军适应性规划与执行系统(Adaptive Planning and Execution system,以下简称APEXs)是一个由通信与信息技术支持的国防部级系统,总体结构包括联合政策、流程、程序以及报告等要素,主要“被联合作战计划与执行共同体用于监督、计划、执行动员、部署、运用、维持、再部署以及再部署等与联合作战相关的活动。”它集成了从总统、国防部长直至作战指挥官的战略指南与具体的作战计划制定与执行活动,有利于完成从战略规划到作战执行的转换。因此,该系统是美军战略体系向末端延伸的主要工具,确保了战略资源的有效分配,并促进了战略目标与作战行动的衔接。同时该系统仍处于不断研究和发展之中,还需要在实践中不断推陈出新。

当前,海军能力委员会评估并签署所有海军联合能力集成与发展文件,包括海军基于能力评估的启动与结果。海军能力委员会以及资源与需求评估委员会建议批准所有的作战需求,包括关键性能参数。由于美国海军使用基于能力的途径来明确、发展与生成技术合理的、可持续的以及可负担起的军事能力。因此,这一途径能够有效整合海军能力发展流程以及联合能力集成与发展系统,以提高现有的并发展新的作战能力。目前,美国海军能力发展流程主要在参联会联合能力集成与发展系统的指导下,通过基于能力评估、能力发展以及能力生成三个阶段来确定并对本军种能力缺口进行优先排序,并集成海军条令、组织、训练、物资、领导与教育、人员与设施方案。

美国总统的预算申请实际上就是一份政策宣言,蕴含着总统独特的执政风格和治理理念。然而,申请终归只是申请,美国联邦政府2018财年具体能花多少钱、如何花钱,以及征多少税、如何征税的复杂博弈才刚刚拉开序幕。其后,各种利益集团代表的政治势力或暗流涌动,或明火执仗,在美国联邦预算决策的平台上正式展开“厮杀”,其最终成果将是特朗普总统签署的“2018财年的美国联邦政府拨款法案”。该法案是美国作为一个整体政治意志的集中体现,其中蕴含的利益分配“逻辑”,对于完整、准确把握特朗普时期美国的国内外政策有着重要参考价值。其中,作为在选择性支出中占比最高的国防预算仍将是各方关注的焦点和博弈的重点,它的通过对于了解未来数年美国的军事战略趋向具有标杆意义。

对于先进技术引发和改变的未来战争概念,美国陆军能力集成中心将其称之为“极度活跃的战场”;美国陆军大学致力于研究未来战争的网站取名“新拓展的战场”;陆军训练和条令司令部新出版的第TP 525-3-6号手册《美国陆军移动与机动职能概念》 [2] 引用“极度活跃的环境”说明先进技术能够更快、更紧凑地完成致命任务;约翰·艾伦将军 和AmirHusain用“高度紧张的战争”一词描述自主决策带来的无与伦比的战争推进速度、人工智能与机器识别实现的同步行动现象。 [3]基于此,TRADOC领导的“疯狂科学家”计划开始着手从根本上对战争的未来特性进行再评估,研究战略安全环境、密集的城市行动、未来网络行动和机器人学、人工智能及自主系统,进而帮助TRADOC重塑直至2050年的未来作战环境及作战行动计划和2025年的演习计划。

一、APEXs是美军战略体系在末端有效运行的主要工具

一、基于能力评估

一、美国联邦预算制度的发展简史

一、未来战场的基本形态特征

目前,美军主要按照联合司令部计划确定的战区任务划分,由作战指挥官制定战区战略,并运用适应性规划与执行系统来综合运用战略途径与手段,以最终确保战略目标在战略体系的末端得以贯彻与落实。通常情况下,美军战略体系主要包含三个要素和四个层级,即目标与手段、国防战略和战区战略。与之对应,他们均运用相关的系统来完成战略的发展、制定与执行等工作。

海军基于能力评估由海军能力委员会确定本军种的评估初始化流程。基于能力评估并不寻求解决缺口,而是强调识别问题与评估风险,这是因为国防部要求能力发展首先必须确定是否应该采取行动缓解不可接受的缺口/风险。基于能力评估还必须考虑到可能的解决方案以指导下一步的行动。这些行动包括条令、组织、训练、物资、领导与教育、人员、设施以及政策的发展方案;初始能力文件;或者两者皆有。初始能力文件对基于能力评估结果进行了汇总。当基于能力评估确定需要物质解决方案以填补能力缺口时,倡议方发展初始能力文件。条令、组织、训练、物资、领导与教育、人员、设施以及政策变更建议要运用文件说明能力缺口能够使用非物质解决方案填补,并详细说明这些解决方案,同时还要确定行动、主要职责办公室、成本以及完成时间表。条令、组织、训练、物资、领导与教育、人员、设施以及政策变更建议的发展可以直接紧跟在基于能力评估之后实施,或者可以在初始能力文件批准之后进行。

依据以总统统帅的行政部门与国会之间的关于美国联邦预算主导地位的变化,可将美国预算制度的演变过程大体划分成三个阶段:

尽管不同的研究者采用了不同的概念标签,但是最终都达成了这样一条近似的评估结果:传感器、精确打击以及自主决策方面的发展进步将从根本上改变未来战场的特征。具体来说,包括以下五个方面:

图片 1图 1 美军战略体系概览

基于能力评估完成后要将评估结果简报提交给海军能力委员会。这一简报主要描述评估的使命与军事问题;确定要完成以满足使命目标的任务;确定所需能力;评估当前或计划中的部队满足能力需求的方式;推荐可能的解决能力缺口的非物质解决方案;以及建议可能的物质途径。

第一阶段大体是从1789年联邦政府组建到1921年《预算与会计法案》出台,这一阶段国会在联邦预算体系中相对居于主导地位。1787年《美国宪法》规定:“美国国会有权规定和征收直接税、间接税、进出口税和出产税,有权偿付国债,有权建立合众国的国防和公共福利。”并规定“未经法律拨款,不得从国库提取任何款项”。2实际上赋予了国会控制美国财政收支,也即掌管“钱袋子”的权力。从具体实践来看,1789年3月4日,首届美国国会开幕,同年9月,国会通过法律创建了财政部,美国的预算体系正式开始运行。早期国会众议院的赋税委员会和参议院的财政委员会分别负责联邦政府的收入和支出立法,并通过两者的协调运作在绝大多数时间保持着美国财政的收支平衡。但在1865年南北战争后,随着众议院和参议院拨款委员会的相继成立,国会内部与收入和支出直接相关机构的数量翻番,由权力斗争引发的内耗明显增大,加之许多行政部门绕过总统直接与国会就预算问题进行沟通,致使联邦支出严重碎片化,不但难以聚焦总统的政策,并且总额还连年攀升,使得即使在和平时期美国长期保持的收支平衡状况都难以为继,特别是进入20世纪后,财政赤字逐渐成为常态。鉴于此,美国各界认为需要对行政部门的支出申请进行预先整合,并与总统的相关政策进行“对表”,以期减少财政赤字,并形成一体化的财政预算,增强美国政府的协调一致性。

一是时间压缩:作战武器投放速度加快,组合效应优势显着;

国家安全战略主要在国家安全委员会系统中产生,提供战略目标;国防战略的筹划与实施主要依靠国防部的“规划、计划、预算与执行”系统,能够提供战略途径;军事战略则是由参联会运用联合战略规划系统制定,同时提供主要战略手段。然而,战略手段和战略途径并不会自动实现战略目标。一般来说,美军总是通过战区战略的制定与执行来实现目标、手段与途径的统一。而且,这种统一还需要作战指挥官借助适应性规划与执行系统,以确保战略体系有效地向战区延伸与拓展。

二、能力发展

第二阶段大体是从1921年到1974年《国会预算与扣押法案》出台,这一阶段行政分支在联邦预算体系中发挥主导作用。1921年,《预算与会计法案》正式出台,法案规定在财政部成立联邦预算局,后移出财政部,成为总统的专门办事机构,并在1970年更名为现在的预算与管理办公室。联邦预算局主要职能是按照总统的意图,指导、汇总和审核各行政部门编制的预算报告,并形成总统年度预算报告交国会,而后进入国会既有的联邦收支决策程序。此外,法案还要求设立审计总署,以便对联邦支出进行有效的审计和监管,此后,该机构更名为当前的政府问责办公室。从具体实践来看,上世纪30年代,由于罗斯福总统“新政”的推行,美国的社会保障体系日趋复杂完善,相对于各州政府和国会,总统和各行政部门的地位和作用明显上升,联邦开支也开始呈现逐年增长的局面。短短数年时间,联邦支出从1929年占国内生产总值的3%左右,一跃为增长为二战前夕的10%,3在1944年,由于战争的需要,更是达到了创纪录的44%,二战结束后,在大多数年份维持20-25%之间,近几年基本在25%左右。联邦支出的显着增长只是表面现象,背后实际上是权力向总统的集中,这势必会危及到国会控制“钱袋子”,限制行政权力的整体制度安排。究其原因,无非是因为在行政分支下设立了专门的预算编制机构,而立法分支中由于缺乏相应的制度安排,很难提出专业化的理由去质疑总统提交年度预算,导致国会对联邦预算的控制力度急剧削弱。最终矛盾在上世纪60年代集中爆发,出现了所谓的“七年预算战争”,时任总统的尼克松不仅拒绝按照国会通过的拨款法案进行开支,甚至撤消了部分国会通过的支出授权。

二是空间拓展:依托远程精确打击和信息互联性,作战空间可延伸至全球范围;

战区战略是对作战指挥官同步集成军事活动、行动以及其他国家力量手段的谋划进行概述的总体构想,其最终目的是完成国家战略目标。由于战区战略处于美军战略体系的最底层,它需要运用适应性规划与执行系统来实现与高层战略的有效沟通。事实上,该系统是国防部级的系统,其作用范围跨越许多组织层级,核心在于促使国防部与作战指挥官之间的有效互动,并最终帮助总统与国防部长决定在何时、何处并以何种方式使美国的军事能力投入作战行动。因此,该系统是作战指挥官与国家层级保持对话与合作一种有效工具,能够促进联合作战计划的制定与执行充分体现国家意志。

海军能力发展阶段通过参考源头的初始能力文件以及其它顶层条令、组织、训练、物资、领导与教育、人员、设施以及政策变更需求,将系统集融合成有效的能力,以制定海军能力发展文件。海军能力发展文件概述了海军发展全部或完整能力的总体战略。依据海军未来计划的采办目录层级,海军计划倡议方必须确保能力发展文件集中了必须的建议计划信息,以发展一个或多个可负担的能力增量。这些能力是有用的、可支持的并能够被有效发展、生成或获取以及部署与维持。海军能力发展文件是倡议方明确权威、可衡量以及可测试能力的主要手段,作战人员需要这些能力支持采办计划中的设计与制造发展。

第三阶段主要是自1974年至今,美国的联邦预算进入了总统和国会分庭抗衡阶段,较难明确哪一方的地位更高、作用更强。以1974年《国会预算与截留控制法案》的出台为标志,国会对联邦预算的话语权明显得到了加强。法案规定在国会内设立国会预算办公室,主要职能为国会管理联邦预算提供决策支持,具体是对总统提交的年度预算进行无党派偏见的客观分析,并提交分析报告;从战略层面对美国预算问题进行更为宽泛的研究,其成果形式主要有定期就联邦支出、税收提出的立法建议报告,及对美国宏观经济形势发展的预测报告等;对国会各专门委员的支出和税收立法进行评估,并提供相关建议。法案还规定在众议院和参议院分别设立预算委员会,负责召开听证会,接受行政机关官员和社会各界关于预算问题的证词和证言,对总统的预算请求进行审议,并以此为基础负责起草国会的年度预算计划、预算决议和相关法律,最终提交参众两院进行表决。国会预算办公室和两院预算委员会的成立,意味着国会有了自己的年度预算参谋和决策机构,并可拿出国会自己的年度联邦预算报告,与总统进行“据理力争”的抗衡。

三是更具杀伤性:无处不在的传感器与可扩散的高动能精确武器及区域炮弹的集成增强了打击精度、速度和致命性;

二、从战略到计划,APEXs确保了资源在战略需求末端的有效分配

此外,海军通常运用替代方案分析来通常引领能力发展文件的发展。替代方案分析与能力发展可以并行发展与更新。由于最终的能力发展文件应该与替代方案分析结果保持一致,所有替代方案的结果应该有效的包含在能力发展文件之中,以允许能力发展文件单独确认。如此一来,能力发展文件中的最低可接受的作战需求与目标将与计划启动替代方案分析结果保持一致。

二、美国联邦政府收入与支出的构成

四是常规互联:陆、海、空、天及网络等多域信息互联;

战区战略是美军战略管理规划的末端环节,也是美军战略资源管理与分配最迫切的需求用户。而适应性规划与执行系统能够为美军战略管理框架提供最先感知且最真实的战略优先事项以及资源需求分析,以保证作战指挥官可以根据政策、战略指南、资源与/或作战环境的变化,对计划进行修订与调整,以适应当前与未来的战略态势需求。作战指挥官主要通过参与联合战略规划系统和适应性规划与执行系统,以帮助确保战争与和平时期的作战考虑要在所有规划文件中被强调。而且,适应性规划与执行系统也有利于促进多个指挥层级之间的反复意见交换与合作性的计划制定。作战指挥官主要借助该系统,并依据力量运用指南提供的具体计划制定指南,来准备其战区计划、下级战役计划与应急计划。

三、能力生成

联邦政府的收入

五是多维度交互:未来战场将不仅限于物理维度的多领域,还将包括认知维度的信息行动,甚至包括道德维度中的信仰和价值观。

图片 2图2 战略、规划与资源管理

海军能力生成阶段专注于特定采办计划的生成结果的特性以及单个增量的数额,并在这种预计能力增量已经在设计与制造发展期间被充分确定能够用于生成时,发布海军能力生成文件。计划倡议方必须确保能力生成文件得到确认并批准。

美国联邦政府的收入可笼统分为税收收入和非税收收入两大类,其中绝大部分为税收收入,此外,发行的债券通常是不计入联邦收入的。

正如美国在提出“第三次抵消战略”时担心的一样,传统军事优势将不再能够适应未来战场的变化,无论是势均力敌的对手还是存在力量差距的对手都将有同等机会建立新优势,而这样的威胁是迫在眉睫的。因此,TRADOC的“疯狂科学家”计划试图通过不同的演绎和归纳方法,利用互补的观点,从战术、战役和战略角度丰富关于未来行动环境的预测内容。

从图2可以看出,不同层级的战略指南以及高级领导、作战指挥官与下级联合作战指挥官之间的频繁互动,能够尽早增进他们对战略与军事最终状态、目标、计划假定、风险以及其它主要因素的认识并达成一致。此外,合作性的反复评估以及指挥官与国家高级领导之间的往来交流有助于反应迅速的计划发展与修订,以促使计划被持续更新。而且,根据从反复磋商中得出的战略指南,计划人员发展多种可以达成最终状态的可行性选择,同时向指挥官与国家领导人提供如何塑造态势并对突发事件做出反应的灵活性。

值得注意的是,美国海军认为,对于信息技术系统而言,需要通过软件开发并与现有商业硬件进行集成,来提供海军所需的能力。因此,美国海军采取软硬件技术嵌入计划这种渐进式的采办途径,来发展与集成自身的信息系统。这种技术嵌入途径是海军特有的自适应能力发展方式,被联合参谋部描述为“信息技术盒”。在技术嵌入途径中,海军计划可以在单个新能力发展文件中描述6-8年内的有计划的能力演化,以确保计划的可预见性与可操作性。

非税收收入主要由商业性收入和管制性收费构成,例如联邦储蓄收益、联邦土地的使用费、交通设施的通行费、管制和司法收费等。近几年,美国整体的财政状况不断恶化,财政赤字加速增大,相应的,美国政府对非税收收入的重视程度显着提高,份额有了较大提升。

二、未来战场的战术特征——侦察/打击集成体

三、从构想到行动,APEXs促进了战略目标与作战行动的无缝链接

[责任编辑:蒋佩华]

税收收入是美国联邦政府收入的主要来源,主要由个人所得税、工资税和企业所得税构成。其中个人所得税是联邦政府最大的收入来源,与企业所得税一起作为联邦预算中一般性基金的主体部分,通常用于支付国防、国债利息和大多数政府部门的运行费用。工资税又称为社会保险税,一般会指定为联邦预算中的信托基金,主要为老年人、遗属与残障保险计划和医疗保险计划提供资金。

前苏联军事理论家早在20世纪70年代就率先设想了“侦察/打击集成体”的概念,但是最终却是由美军依托传感器、精确打击武器以及指挥与控制系统予以实现。然而,随着使能技术对先进作战能力的扩散,大部分竞争对手拥有获得先进技术支持的可能,美国开始逐渐丧失了在作战侦察/打击方面的垄断优势,这对未来战场上的战术行动乃至决策指挥带来新的挑战。

适应性规划与执行系统通过充分整合联合作战计划与执行共同体的计划活动,以促进联合部队指挥官在危机时期从计划制定到作战行动执行的无缝转换。该系统包含了美军联合作战计划的三个流程、四个作战活动、四个计划职能以及七个执行职能。而作战艺术、作战筹划以及联合作战计划流程三个流程是联合作战计划的核心,其余作战活动与职能均体现在他们之中。其中,作战艺术与作战筹划的运用为构建战役与作战行动提供了一个构想基础;而联合作战计划流程的主要任务在于把作战构想转换成具体作战行动,以确保作战行动能够达成战略目标。

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以2017年2月美国国会预算办公室公布的2016财年美国联邦政府的收入情况为例:2016财年美国联邦政府的总收入约3.3万亿美元左右,约占2016年美国GPD总量的17.8%。其中个人所得税15460亿美元左右,约占总收入的46.8%;企业所得税3000亿美元左右,约占总收入的9.1%;工资税11150亿美元左右,约占总收入的33.8%,主要包括用于支付老年人、遗属与残障保险计划的8100亿美元和支付医疗保险计划的2470亿美元;其他收入占比约为9.3%,包括联邦储备收益约1160亿美元、消费税约950亿美元、各种收费和罚款约390亿美元、关税约350亿美元、遗产和赠与税约210亿美元等。4

侦察者还是隐蔽者,攻击者还是防御者

图片 3图3:适应性规划与执行系统结构

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侦察/打击集成体的集成性在于减少了中间环节的介入。过去的侦察和打击行动依赖于一系列高度协同配合的过程、系统以及专门为特定传感器/射手组配设计和优化的通信架构,而未来战场上侦察/打击集成体的技术颠覆性在于追求中间环节的最简化,并能够在不考虑装备归属、梯次编队和作战区域等外部因素的条件下实现任一传感器/射手的最佳组配,使侦察/打击能力成为未来战术制胜的核心,从而协助战役行动的成功。

作战艺术与作战筹划的相互作用在战略与战术之间起到了一个桥梁作用,将国家战略目标与为完成这些目标必须执行的战术级战斗与非战斗行动联系起来。一方面,作战艺术通过帮助联合部队指挥官及其参谋机构领悟如何促进与其他机构和多国合作伙伴一体化,从而增强了达成战略与作战目标的联合行动。美军也要求作战指挥官必须熟练运用作战艺术提供链接战术行动与战略目标的构想。另一方面,作战筹划用全面的方法论支持作战艺术,以理解作战态势与问题。这种全面的方法论要运用作战筹划的全部要素,包括结局、军事最终状态、目标、效果、重心、决定点、直接与间接途径、预先判断、作战范围、顶点、作战部署以及部队与职能等。

图1 2016财年美国联邦政府收入状况

目前,多种形式的天基监测系统、网络化先进雷达、多功能无人机以及大量成本远低于过去压制型产品的传感器扩散速度很快,包括智能手机系统在内的技术已经渗入民用领域,商业影像服务、机器人、日益成熟的物联网和近乎无限的处理能力将会形成一个充斥着“侦察者”的作战空间,全球透明度达到空前水平。通过大幅度降低热量、电磁和光信号实现隐蔽是可行的,伪装、欺骗等传统隐蔽技术必须向网络空间和电磁波谱等“跨域隐蔽”方向发展,精明的隐蔽者因此可能利用实时辐射监控确保在信号战中尽可能避免暴露自身弱点。

同样,作战筹划的各个要素也适用于联合作战计划流程的全部阶段。该流程是一个次序性、分析性的流程,包含了一组逻辑步骤,包括任务判断、行动方案的发展、分析与选择比较、选择最优方案、生成计划与命令、监督执行以及作战评估与反馈等。而且,在适应性规划与执行系统结构中,通过反复流程内审查与评估,指挥官与国家高级领导之间有了充分的交流与协商,这有助于反应迅速地实施计划发展与修订,以促使计划得到持续更新,并被贯彻到具体行动之中。由此可见,适应性规划与执行系统可以帮助作战指挥官有效链接目标、途径与手段,以完成期望的国家战略目标。

联邦政府的支出

侦察者与隐蔽者之战将会带来精确打击能力的同步成熟与扩散。面对动能武器、高超声速武器、超高速动能弹和网络等多类型精确打击形式,侦察攻击者有能力将打击范围从战术级别扩展至全球区域,将打击效应从单一域延伸至多域。当对手成功实现隐蔽时,攻击者可以依靠热压弹、集束弹药、小型雷区甚至战术核武器实施区域压制或点精度打击,通过拦截导弹、磁轨炮、激光武器及定向能武器系统进行干扰使对方的指挥与控制网络失效。而对于防御一方来说,在势均力敌的条件下应以优势部署为重点,选择最优的隐蔽位置、控制范围和目标对靶,使相对效能最大化;在力量差距的条件下要想有效地阻止进攻,通常不会行动或放射任何形式的频谱,而是通过电磁静默转入地下,对上方的传感器隐蔽,或利用地形杂波、以超越侦察/打击周期的速度不断迁移布防,保护战场上的重要点位及装备安全。

四、不断发展中的APEXs

美国联邦政府的支出主要由强制性支出、选择性支出和债务利息三大部分构成,其中一半以上为强制性支出。

前所未有的速度:难以捉摸的行动决心

适应性规划与执行系统发轫于美国国防部适应性规划执行委员会2008年3月颁布的《适应性规划路线图》,主要用于取代原有的联合作战计划与执行系统。美军认为,随着国际安全环境的“不确定性”日益增强,联合部队将应对更多的动态威胁与挑战,不仅军事行动节奏将更加迅速,而且复杂程度会不断提高。这种流动性与不确定性国际形势要求国防部运用一个适应性的规划与执行途径,迅速产生并修订具体的应急计划,调整以适应作战环境,并迅速转换执行。为此,美军在原有联合作战计划与执行系统的基础上,建立了适应性规划与执行系统。

强制性支出,又称为直接支出,是指无需受制于年度拨款法案,而是依据实体性法律进行的支出,主要用于支付美国政府承担的各类社会福利和社会保障项目,如社会保险和医疗保险等。选择性支出(DiscretionarySpending)是通过每年一度的联邦预算和拨款流程而确定的那部分支出,是由年度拨款法案而非实体性法律所决定的,主要用于支付国防、政府运行、外交事务、教育、退伍军人福利等的门类项目产生的费用。虽然选择性支出总体占比远低于强制性支出,但由于其较大的灵活性和运作空间,因此反而成为总统与国会斗争的重点,同时也是美国民众关注的焦点。债务利息占比相对较小,用于支付美国联邦政府累积负债所产生的年度利息。

在未来多域战场中,侦察与隐蔽优势、进攻与防御优势将会超越过去的相对静态,进入不断演化的动态反转。如果说在物理域中防御方拥有优势,那么在信息域中进攻方能够通过网络行动充分支配作战信息,使双方力量达到相对平衡。此外,装备有侦察/打击集成体的作战双方均具备快速识别和摧毁目标的能力,大面积战场将成为”无人之境“,要夺取战场主动权,必须采取突然的、极端的、多维融合的行动,在进攻与防御之间实现敏捷、弹性的姿态转换,因此未来战争的艺术就是检验作战双方在持续不断的突发状态中是否具备耐力和有序性。

经过多年发展,适应性规划与执行系统还没有构建完毕,仍与联合作战计划与执行系统共存并用。目前,该系统的大多数集合文件已经独立并自成体系,只有少部分职能还与联合作战计划与执行系统文件保持一定联系。

以2017年2月美国国会预算办公室公布的2016财年美国联邦政府的支出情况为例:2016财年美国联邦政府的总支出约3.9万亿美元左右,约占2016年美国GPD总量的20.9%。其中强制性支出24290亿美元左右,约占总支出的62.3%;选择性支出11840亿美元左右,约占总支出的30.4%,选择性支出中国防费约为5840亿美元,约占该项支出的49.3%;债务利息2410亿美元左右,约占总支出的6.3%。5

行动优势来源于及时的信息获取和决策速度,考验的是作战双方的通信、决策和指挥控制能力。

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多维战争的作战方都会视对方的网络系统为关键突破点,在寻找机会削弱对手通信线路的同时保护己方的通信设施。此类攻击通常采用超远程武器和贯穿战场纵深的网络武器,现有电磁系统的自身矛盾性在于依赖意味着暴露,因此防御方一旦切段通信采取静默,反而在一定程度上保护了作战单元及通信系统免于敌方干扰。对于攻击方,破解这一困境的可能方案包括通信节点的自定义分层和不同层次间的弹性结合。前者的优势在于定义不同节点发挥特定作用,从而不受部分通信中断的影响,但劣势是自定义连接太过脆弱,很容易出现靶向断裂、缺乏灵活性等问题,在通信集群中难以管理和控制。 [4] 后者采用标准化接口在同一通信层内或在相邻通信层间传递数据和信息,是“去中介化”的具体实现形式,更能适应未来作战速度要求。

从表1中可以看出,适应性规划与执行系统的运行主要以参联会主席指南为顶层指导依据,以参联会主席手册系列的子文件为主要内容,并结合CJCSI3141.01与CJCSM3314.01的相关指导,来确保系统的正常运转。这些文件体系包含了条令、组织、训练、武器装备、领导与教育、训练、设施以及政策的全部领域。它汇集了与发展和执行计划及命令密切相关的联合政策、流程、程序、工具、训练、教育以及承担人员,并促进适应性规划流程与其他职能活动相匹配并同步实施。同时,它还为作战司令部、军种、国防部各机构以及联合参谋部提供了一个均衡的持续流程,使他们通过综合多国伙伴、美国政府各部门与各机构的行动,为完成国家战略目标打下了良好基础。

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通信优势带来的是更高的决策效率,侦察/打击效能是通过传感器、射手及其之间的通信连接和目标过程驱动决策共同实现的,因此,在同等条件下,集成能力更强、决策准确度越高的一方占据战场主动权。以联合作战与协同为主要特征的未来战争带来的最大挑战是跨域行动,进攻方综合一切可用的作战能力,从而尽量制造悬殊的实力优势,在为对手造成多域困境的同时提升己方的行动自由度。新型作战系统,特别是激光系统、特超声速武器系统、网络攻击系统等关键作战过程都具备人机交互特性,将在更大程度上增加战场判断和决策的复杂性,传统的“观察-定位-决策-行动”缺乏必要的自主性和同步性。一些研究者提出假设,认为在未来“无限发散的指挥和控制环境”中,人工智能将在速度、注意力和工作效率方面弥补人脑的局限,使战场决策最终转变为更高级的算法战争;而另一些研究者坚持认为只有人类的判断与决策可以称之为军事艺术,尽管受过良好教育和训练的人可以通过增强认知能力和运用机器学习工具提高决策能力,但其本质仍是人本身。

[责任编辑:蒋佩华]

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战场的动态性、非连续性改变了传统以任务为导向的指挥控制模式,指挥官的最初意图很少能够具有持续性,通信联络的故意切段、非对称的多域进攻等都会迫使指挥官不断调整和更改作战决心,在这种情况下,条件指挥模式能够更好地实时反映战场态势。一般认为,战场上的任意一方都无法做到比另一方更加了解局势变化,特别是战场威胁,因此需要借助出色的不确定性管理,将决策功能分散至可能的最低管理层,在对限定条件的可靠认知基础上用行动部署代替完整计划。未来战争中,条件指挥最终会取代任务指挥,但是其中的核心在于继续发展地面力量,训练并执行有效的连续控制与行动,这也是增强多域、多层次联合作战协同能力的关键。

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图2 2016财年美国联邦政府支出状况

三、未来战场的战役特征——多维领域的全球战场

值得注意的是,从发展趋势来看,美国联邦政府的强制性支出呈现出逐年上升的态势,其中老年人、遗属和残障保险及社会收入保障部分相对比较稳定,而医疗保险和补助部分则从占1962年联邦支出的不足1%,增加到了2016年的近29%。强制性支出部分均由实实在在的法律条文所规定,较之年度拨款法案,更改起来难度本身就比较大。加之这部分支出大多直接与民众的生活息息相关,更改的难度更是可想而知。

随着战场在物理域和虚拟域的进一步拓展,具备同等能力的双方作战力量能够在全球范围内进行投送,而更多的网络和空间装备又将扩展远程攻击能力,增强全球互联性。

三、美国联邦预算的决策流程

战场全球化与域优势的衰亡

一个完整的美国年度联邦预算编制、审议和执行周期长达31个月,如果算上执行后的审计和评估,时间则更长。表1以2017财年预算决策情况为例:

先进作战模式的更迭使作战双方的相互影响达到了空前程度,而大规模精确弹药、智能地雷、机器人群、生化攻击以及大面积的电磁封锁等先进作战装备的发展又将扩大战争的致命范围,各军兵种正在探索更广泛的战场框架来涵盖从海外空间到各自领土的方方面面。

表1 2017财年预算决策状况图片 9

信息/认知行动常常受到有限渠道的局限,而道德维度在过去很长时间里则一直是文化和政治/意识形态活动的范畴,但是未来战争将很快改变这些传统,随着连通性和人机交互能力的增强,战场事务将会重塑,同时战场也将被全球信息环境重塑。作战双方将会在全球范围内为信息而战,在那些足以改变社会和政治系统的网络/电子战、信息行动以及心理战中取得主动权,作战的意图不再只是争夺领土,更在于扰乱对方指挥官、麻痹决策、否定目标能力以及在战场外影响民众的观念和认知。由于信息传播速度快、体量大且无处不在,借助网络技术或社交媒体技术,信息能够被武器化 [5] ,并作为道德维度推动作战行动的公认标准。因此,认知维度的行动不仅可能,而且通常具有首要且决定性的作用,行动指挥官也将会把认知管理作为认知维度军事行动的核心。建立在跨地域意识形态基础上的文化强国会主动在信息和道德领域投放力量,由于强国之间在规模、投送能力、通信和交通基础设施以及固有的国防优势等方面差距不大,这使得在争夺各国切身利益的斗争中,快速的、决定性的冲突消解方式可行性较小。全球化战场的出现,从逻辑上势必导致现有的联合指挥与控制手段不断改进,相对于战区司令首先将注意力放在可用力量的部署上,联合参谋部将越来越多地致力于军事力量及其相关能力的全球同步与集成。

总统预算请求的编制

战场全球化的一大重要特征是削弱了某一特定领域的长期优势,先进作战技术带来的速度和作用范围足以发挥跨域效能,制海权、制空权等传统概念将难以在未来战场上实现,因此,指挥官必须实时掌握和利用动态局部优势。随着攻击和防御能力在多域的同时拓展,单一域优势可能限制作战平台和战术行动的选择,要使部队能够根据战场变化重新夺取主动权,就需要实时衡量相对优势,缓解固有弱势,协同部队在作战环境中形成临时优势效能。目前,针对在非线性战场中如何生成作战协同能力,有一种流行的观点是将能力嵌入更低的行动层次,无论其组织模式是有机设计还是特混编组,都必须确保在物理域或虚拟域的独立战场上易于形成协同。但这并不意味着否定更高一级指挥部的存在意义,它们将继续发挥组织和分配联合行动资源的作用,特别是面对具备同等作战能力的对手,联合作战指挥部将会在未来的行动中越发机动,协调的范围越发广泛。

以2017财年美国总统预算请求的编制为例。早在2015年春季,总统提交2016财年预算申请后不久,预算与管理办公室就会发布2017财年预算规划指南,并向每位行政部门的负责人发送一份信函,为各部门确定预算限额,并提供相关指导,自此美国联邦政府的年度预算决策流程正式启动。之后各行政部门的预算机构开始编制本部门的预算申请,预算与管理办公室在此期间会与各部门密切沟通,并协同工作。2015年7月,预算与管理办公室发布名为《概算的编制与提交》的A-11号公告,公告将为各部门的预算工作提供更为具体的指导,内容涉及各部门所应提交的材料总数、相关项目及其经费计算方法、预算明细表的架构和格式、MAX计算机系统的使用等。9月,各部门将向预算与管理办公室提交最初的预算草案。10月到11月,预算与管理办公室对各部门提交的预算草案进行审查,必要时可举行听证会,与各部门相关人员直接对话。11月下旬,预算与管理办公室通常会专门就预算编制向总统及其高级顾问进行简报,并将总统建议及时向各部门进行反馈。2016年1月上旬前,各部门进行预算管理数据库数据录入,准备相关纸质材料,最终完成本部门2017财年的预算申请。之后由预算与管理办公室汇总整合成为总统的年度预算申请,交总统审查并在2月第一个星期一前提交国会。此外,财政部负责编制收入预算,预算与管理办公室负责组织编制支出预算并对收入和支出预算进行整合。在整个过程中,总统可随时施加影响,干预预算与管理办公室和各行政部门的预算编制。

先进的投送与支援能力

国会编制并通过预算决议

目前的主要投送和支援能力依然是在制海权、制空权和制航天权的框架下发挥作用的,并形成了鼓励相应技术效能和经济效能最大化的自由环境,基于此,作战单元被分割。但是,随着先进作战模式重构了战场,单一线性的保障方式需要得到改进。

总统提交预算申请后,两院的预算委员会立即展开审查,并就相关问题举行听证会,听取包括预算与管理办公室主任、美联储主席、各行政部门领导等关于预算申请的解释和证词,并收集国会相关职能委员会的意见报告。此时国会预算办公室也会就总统预算申请进行审查并形成报告。以这些活动为基础,两院预算委员会分别着手编制预算决议。预算决议设定了美国今后5-10年的预算总额,包括总支出、收入,财政赤字或盈余及公共债务等,并分别为20个职能领域6确定具体的年度预算上限,这实际上相当于国会为年度预算的编制创新确定了“边界”和框架。在预算决议编制完成后,分别在参众两院各自表决通过,之后视情举行两院联合会议,对两个版本的预算决议可能的分析进行协调,彼此妥协后,原则上应于2016年4月15日前就统一版预算决议分别表决通过。预算决议虽然无需总统签批,也不具有法律效力,却可以为国会审查总统预算申请提供统一框架,并为其他预算相关委员会随后工作提供基本遵循,因此成为国会防止预算碎片化和总额失控的重要手段。

首当其冲的是多路径的力量投送模式。多重模态分配要求主要的力量投送中心充当更为强健的角色,提供分散化和机动化的后勤配置中枢,靠近战场的转运站更为机动和分散,从而在各节点之间通过多种运输方式和供应包的快速转换实现多次、少量、定制的供给投送。这样,基于物资总存量,根据供应存储的多维化、机动化和分散化,供应配置能够随时保证部队的供给需求,高度机动化的部队能够就近从供给系统中获取供应和支援,而不必前往预先指定的供应节点,这种“任何顾客,最佳支持”的理念很接近于“任意传感器,最佳射手”的概念,同样很好地实现了供应系统的“去中介化”。

国会编制并通过拨款法案

非连续性的战场结构对力量支援也提出了更大的挑战,在未来作战环境中,支援不再只是一种进行长距离供给与补充的后方职能,未来战争要求支援成为一种联合作战力量,在非连续的战场之间发挥机动的协同功能。一次成功的支援活动能够重置作战单元的有效时间,因此支援部队的机动性和存活能力必须与所要保障的作战单元相匹配,同时支援力量也需增强自身的杀伤力和保护能力,避免被发现或被作为敌方的攻击目标。

预算决议仅仅为美国的联邦预算确定了总体框架,而对各项目的具体拨款则是有赖于更为细致精确的拨款法案,在拨款法案与预算决议之间,还有一个授权法案相关联。美国会规定禁止任何未经授权的拨款行为,并且拨款额不得超过授权额。所谓年度预算授权法案是指有授权支出权力的各国会相关职能领域委员会(众议院有15个授权委员会,参议院有17个授权委员会)依据之前通过的预算决议,分别起草的各自对口联邦机构和联邦项目的预算授权立法,主要是从法律层面决定美国政府可以“干什么”,可以设立哪些具体项目。例如,美国参议院和众议院的军事委员会负责起草重点涉及国防部的年度授权立法。之后与普通立法一样,由委员会表决通过后交由两院大会表决通过,再交总统签字批准后正式生效。国会中的大部分委员会都是授权委员会,只有在他们各管辖职能领域预先立法授权的基础上,拨款委员会才能依据授权进行相应的拨款立法。

图片 10图1 旅战斗队进行跨域机动

拨款立法主要是从法律层面规定先前确定每个项目可以“花多少钱”。目前,参众两院的拨款委员会分别下设12个拨款小组委员会7,原则上对应着美国政府的主要行政分支,如国防、国土安全、内政与环境等拨款小组委员会。各小组委员会分别对管辖领域的总统预算请求进行审查,如需要可举行听证会就感兴趣的问题进行听证,以此为基础,各小组委员会将起草本职能领域的拨款法案,该法案不能超过先前预算决议确定的预算上限。在小组委员会表决通过后,依次交参议院全体表决通过。在12个拨款法案提出后,由参众两院召集联合大会调和彼此的矛盾,消除分析后,两院分别就统一后的拨款法案进行表决通过。

四、未来战场的战略特征——理论与能力的竞赛

总统签署拨款法案,法案开始执行

没有有效的理论,即使是最强大的先进作战能力也可能失效。伴随着跨域协同联合作战的普遍化,关于未来战争的作战理论将面对更多域和更多维度,对象将是更复杂的战场,机动作战的价值将进一步提升,条件指挥与任务指挥的配合将更为灵活,联合将成为计划和作战模式,并延伸至更低层次的行动中,但作战目标始终是夺取、维护和拓展主动权。

国会通过的拨款法案在总统签署后才能正式生效,并在新财年得到执行。以上描述的联邦预算的决策流程都是理想化的,在实际运行中,国会两院之间,国会与总统之间衔接远没有制度设计的那么顺畅。

与之相对应的是对平台能力的重新审视:机动能力、生存能力和致命性。特别是,未来战场对生存能力的挑战极大,移动、分散和减少雷达散射截面都不能完全弥补保护措施的缺乏,而要构建无处不在的完全保护又不可能,一些传统的防御平台就此解体,面对侦察/打击集成体中的传感器和攻击武器,有人-无人平台编队的组合有希望在高致命性战场中获得较高的生存率。

美国宪法规定,如果总统不批准授权或拨款法案,应在10个工作日内,附以异议书,退回提交该法案的议院重新审议。如经重新审议,该议院以2/3多数通过该法案,此后该议院应将法案与总统的异议书一并提交给另一议院,如另一议院同样以2/3多数通过,该法案则立即生效。事实上,由于党派归属不同,被总统否决后的法案在国会获得2/3多数是极为困难的,因此,总统通常仅威胁将动用否决权,就会使该法案在国会“难产”,难以表决通过并提交总统签署。这种情况往往会导致新财年已经开始,却缺乏可以依据的拨款法案,也就是联邦政府将无法进行合法开支。此时,国会往往会根据往年财政支出情况通过一个所谓的持续决议(continuingresolution,CR)进行临时性拨款,联邦政府的正常运转得以维持。如果国会内、国会与总统间连持续决议都没有达成共识,或是逾期没有通过新的持续决议,将导致所谓的“政府停摆”,政府的绝大多数项目开支必须停止,大量工作人员被迫回家8。2008年金融危机以后,这种情况已成为常态,没有一年12个拨款法案能在9月30日前顺利在两院获得通过,并由总统签字生效,每年中总有数月美国政府只能依靠持续决议维持运转。

失去的稳定性和对称性错觉

四、美国国防预算的决策流程

获取先进作战能力的门槛很低,因此技术和装备一经扩散,常规或非常规的作战主体就能够通过交替使用各类作战手段改变传统战争形态,冲突范围就可能包含从常规战争到暴力的大规模动荡、从内战到国与国之间无穷无尽的斗争,对于大国来说,长期的战略稳定将难以维持。从目前已知手段来看,各地非常规代理势力通过全球媒体、信息战、法律战和网络攻击等方式势必造成对利益相关各方的连续性颠覆和破坏,而作为传统战略威慑关键力量的移动导弹在强大的感应能力面前,效能也将削弱。相反的,一旦对手意识到了防御性进攻的优势,不顾一切地首先使用战略手段,无论是起效还是失败,都将带来战略性动荡。

美国防部的年度预算决策程序与其他行政部门的并无差别,也是嵌套联邦预算的大决策周期内进行的。只是国防预算中95%以上属于选择性支出,并占据着选择性支出一半左右的份额,因此历来是运作空间最大的,政治分肥最多的,受到重点关注。

但是,如果因为作战双方都可能拥有同等作战能力与手段,就进一步推断对称性将成为未来冲突的主要特征,那么这种假设很有可能是错误的。就多域和多维战争的理论模型而言,冲突双方有足够的自由去选择域或维度的组合方式,甚至是在同一域中都充满了多元组合,因此不太可能存在完全对称的状态。例如在物理域中,出于政策、原则及应用能力的不同,战术核武器的能力运用存在差异,而很多具备近似核武器效能的化学武器、生物武器、进攻性网络武器、空间对抗体系以及远距离精确打击体系等能够用以应付诸多不同的作战需要。这些能力组合弥合了同等与非同等作战能力之间的沟壑,使得即便是相对弱小的国家也有可能限制对手的作战行动自由。

国防预算的编制

先进的学习能力与融合能力

与其他部门相同,美国防部的年度预算编制工作也是在前一份预算申请提交后就启动了,基本上是在预算正式执行前的20月。不同的是,为了强化对巨额国防预算的管控,经过数十年的磨合,美国防部军形成了一套特有的流程,主要依托当前的规划、计划、预算与执行系统系统来实现对美国国防预算的管理。PBBE系统是美国防部的三大决策流程中的核心系统,由四个相互衔接的阶段构成,具体如图3:

从战略角度来看,先进作战模式不只是在于确保作战速度更快、作战范围更广、作战效能更具致命性,更重要的挑战是实现“行动的差异”。未来战场需要先进的学习能力,作战双方将会以各种方式去试图克服自身在跨多域联合协同方面的经验缺乏,例如作为传统强国的美国,必须克服认知惯性,重新更好地理解全球战略趋向,了解自身的脆弱性与未来可具备的优势,设计可行的替代方案。进一步来说,未来战场也需要先进的融合能力,不仅是为了适应航天和网络等新型作战域的优势需求,而且也是为了能够在信息、认知和道德维度占据主动权。特种作战部队、传统军事力量、跨部门甚至跨国的合作伙伴将会在未知环境中共同展开行动,因此需要更强的互操作能力、融合能力和相互信任。同步行动的难点是必须在充分考虑速度和范围的基础上实现跨越多域的联合协同,然而,一旦同步得以实现,效能也将是巨大的,对于任何国家的作战力量而言,这一更加强大的联合协同能力都将使其在未来战场上具备充分优势。

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五、结语

图3 PBBE系统的四个阶段

TRADOC的“疯狂科学家计划”是美军站在谋求打赢未来战争的角度,综合先进武器装备的发展速度和联合作战协同指挥的艺术,对未来战术、战役和战略行动的多层次构想,其更为深远的意义在于提供了一个关于战场预测、战场设计以及能力构建的未来模式。随着技术在全球范围内的迅速扩散,特别是技术门槛的相对降低,各国都有机会和可能成为未来战场的主体,充分理解和认识全球化的多域未来战场,比较未来战争可能出现的新变化,并结合自身作战特点及优势制定各层次的行动指南,以此提高战术反应速度、适应跨域力量投送、增强军事理论与行动能力,将是当前及未来各国军事研究的前沿领域。

一个完整的PBBE的运行周期大体为三年,也就是说,同一时刻至少有三个PBBE进程在持续运行。具体时间统筹关系如下:

参考文献:

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[1] Jim Creer, “Multi-Domain Battle Concept Paper: Breaking out of Paralysis: Hutier Tactics in 2050”, Unpublished Paper,2016.

图4 PBBE系统的运行周期示意图

[2] .

具体到国防预算的编制主要涉及规划和计划与预算这两个阶段:

[3] GEN John R Allen and Amir Husain, “On Hyperwar”, Proceedings Magazine, U.S. NavalInstitute, July, 2017.

1、规划阶段

[4] M.S. Marwick, “A Comprehensive Assessment of the Army’s Air-Land MobileTactical Communications Network”, May 2017.

主要任务是依据各类战略报告,细化美军的优先任务,并进一步“解析”出对美军未来的项目发展需求,这一阶段结束的标志是每年4月国防规划计划指南的出台。DPPG的“输入”文件主要有三类:一是美国出台的《国家安全战略》《国防战略》《四年防务审查报告》《国家军事战略》等战略文件,这些文件确立了美国武装力量建设与运用的主旨思想;二是参联会主席提交的“参联会主席项目建议”、作战指挥官提交的“综合优先项目清单”和国民警卫局局长提交的“能力差距评估”等建议类文件,这些文件从武装力量“使用方”角度细化了项目需求;三是总统预算与管理办公室制定的财政指南。在对以上文件综合分析后,国防部着手编制DPPG,对美军发展预期达成的整体目标,优先任务和各项具体目标进行明确。DPPG为国防部下级机构编制年度预算确定了整体框架,是各相关部门编制项目目标备忘录的整体指南。

[5] Army TRADOC G2, Mad Scientist 2016: The 2050 Cyber Army, 7 November 2016.

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[责任编辑:huangxx]

图5国防规划计划指南编制过程

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2、计划与预算阶段

为了保证项目发展与预算支持的一致性和平衡性,在规划阶段后,同步实施项目计划的制定与预算编制工作。具体到计划活动,有两个关键时间节点,一是要求各军种、国防部业务局和特种作战司令部等在每年的7月底前向国防部提交涉及两年后未来五个财年(FYDP,如2016年7月底前提交2018-2023财年)的项目目标备忘录;二是国防部对于项目目标备忘录的审查应在11月前完成。对于预算活动而言,主要任务是为项目目标备忘录的第一年编制预算,如2016年4月开始为2018财年的计划项目编制预算,预算活动的终止时间为翌年一月的上旬,即总统提交预算截止日的前一个月。

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图6 项目规划的制定与预算编制流程

国防预算的立法

国防预算与其他部门预算在国会通过流程的并无差异,同样为每年的2月到9月底之间。具体而言,在两院预算决议编制阶段,参议院军事委员会分别会对总统提交的国防预算进行审议,并在总统预算提交六周内将评估意见提交各自的预算委员会。预算决议通过后,两院军事委员会随即展开国防授权立法,两院拨款委员会下设的国防小组委员会则正式启动拨款立法,之后按法律安排依次表决通过,并在两院协调一致后再次表决通过,最后提交总统签署。

五、结语

美国总统在如何花钱问题上并不能一手遮天

联邦政府预算的决策过程中充满着制衡。首先,行政部门间的相互制衡。在总统预算的编制阶段,虽然总统有着最终的决策权,但在行政部门之间,及行政部门下属部门之间充满着斗争。例如在国防部内部就长期存在着国防部主导预算,还是各军种主导预算的博弈,各军种之间关于预算优先地位的争夺更是始终存在。如美海军,包括陆战队更倾向于拥有各类完备的作战平台及相关要素,以满足其相对独立的作战需求。而美国空军本身就脱胎于陆军,则更愿意与陆军相互“抱团”,共享彼此的作战能力,并倾向联合陆军对海军的各种“不合理诉求”加以限制。

其次,以总统为代表的行政部门与国会之间的相互制衡。在国会对总统预算审议期间,总统和各行政部门将与国会保持密切互动,尽可能消除彼此间的分歧。然而,在大多数情况下,由于党派归属、执政理念和利益诉求等的差异,很难形成一致意见,因此,最终法案的通过并签署,往往更多是相互妥协的结果。

再次,国会内部的相互制衡。国会众议院和参议院之间,一院内部的预算委员会、授权委员会、拨款委员会之间都需要密切协调。例如,通常认为拨款委员会真正掌控着国会的预算权力,特别是对选择性支出更为直接的决策权,但实际上,依然受到预算委员会整体预算框架,及授权委员会是否“立项”的限制。并且,每个国会议员通常都会代表特定选区,包括相关财阀的利益,都会为实现竞选连任提出相应的“政治分肥”,并申请设立特定的“猪肉桶”项目9,这些因素都会以相应的形式表现在最终的拨款法案之中。

可见,即使位高权重,特朗普总统也终究只是美国国内政治棋局中的一粒棋子,并同时受到国际大棋局的制约。棋盘上的规则早已制定,各棋子千丝万缕的联系业已形成,想另起炉灶是不现实的,即便是想移动一下位置也必须付出艰辛的努力。

美国国内以预算之争为代表的权力之争将日趋激烈

预算之争取决于国家权力的配置。三权分立,权力制衡是美国宪法确立的政治原则。美国宪法规定将立法权赋予国会,将行政权赋予美利坚合众国总统,将司法权赋予最高法院及国会规定设置的下级法院。总统要推行其执政理念,首先要进行项目计划,并为项目编制相应的预算。然而,如果预算不能获得国会的支持,就意味着总统的执政理念无法得到落实。

事实上,在历史上的绝大部分时间,即从美国独立到20世纪初,以对预算权的法律上和实质上的掌控为标志,一直是国会在美国政治活动中居于主导地位,把握着国内利益分配的主导权,此时的总统更倾向于是一个国会政策的执行者,而非一个国家政策的决策者。第一次世界大战后,随着相对实力和国际形势的变化,美国引领国际事务和对外扩张的意愿更趋明显,此时美国政府的对外职能显着增强,在此背景下,出于政策推进的需要,总统掌控预算权的意愿也显着增强,在博弈之中,总统的角色逐渐从执行者转变为决策者,国家权力开始向总统集中,于是出现了所谓的“帝王式总统”10的概念。

上世纪70年代后,经过了福特、卡特两任总统的短暂蛰伏后,尽管国会层层设防,甚至是层层阻挠,但对里根、老布什、克林顿和小布什四任总统的预算通过并没有构成实质性的威胁。究其原因,这一时期,特别是在冷战和海湾战争后,作为一个整体,美国对其实力的自信心空前高涨,国内政治生态整体倾向于美国应该承担更多的国际责任,并愿意为世界做的更多,因此,美国总统和国会的契合度较高,并没有实质性的分歧。

但进入小布什总统执政后期,由于国际金融危机的重挫、两场战争的巨大消耗、失业率的不断上升、财政赤字的连年走高等问题持续发酵,美国民众,特别是中下层民众对美国式民主政治的不信任感快速提升,社会的撕裂度上升,美国的整体性变差。反映在美国国家权力的配置上,无论是总统,还是国会都很难说是谁真正掌握了美国的权力,表现在具体政策的推行方面都是举步维艰。例如,奥巴马上任后不到两年,就成为了所谓的“跛脚鸭”,无论其在国内推行的金融改革、税收改革、医疗改革、住房改革、就业改革等政策,还是在国外的中东政策、TPP等都很难得到有效落实。相对于奥巴马而言,特朗普面临的情况可能会更糟,所谓“脱颖而出”,本身就隐含了与美国现有政治格局的“不搭调”,加之国内外日益发展的政治多极化、文化多样化和利益诉求多元化等趋势,可以预见,特朗普上任后美国总统与国会的权力之争将更为复杂和激烈。

增加国防预算已经成为美国各种政治力量的共识

从制度设计来看,美国联邦政府的最初职能是建立共同防务、保障自由及各州相互间的和共同的福利,抵御任何形式的武装侵略或攻击等11,而当前属于社会保障和福利的支出大都已经被法律“固化”了,弹性相对有限。因此,尽管近年类似“医保改革法案”等社会保障方面的立法争议也比较激烈,但满足绝大多数美国民众利益诉求的主基调不会改变,并且这些支出毕竟是美国的内政,不会直接对外产生影响。

特朗普总统上任后相继抛出了一系列执政理念,总的目标指向是重塑美国的领袖地位,让美国再次强大、再次富有、再次骄傲、再次安全、再次伟大,开启所谓美国伟大的新篇章12。具体施政理念包括:提出要重振美国的制造业,大幅增加就业机会;实施税务改革,大幅削减国内税收;提高美国关税,追求国际公平贸易;加强出入境和移民监管,增进国内安全;加强国内基础设施建设,进行“国家重建”;废除奥巴马医保法案,寻求新的替代方案;增加国防预算,重建美国的军队;要求盟友承担更多义务,塑造新的伙伴关系;加大对ISIS组织的打击力度,深化与以色列的合作关系;强硬应对朝核、伊核问题,希望有新的突破等。

然而,将执政理念变为现实还有相当长的路要走。首先,由于错综复杂的利益格局限制,国内政策的实质性调整将面临相当大的阻力。其次,类似朝核、伊核、ISIS等问题的解决,均是牵一发而动全身,需要多方协调一致、共同发力才会曙光初现。最后,渲染外部威胁,增加国防预算,提升美国的军事实力,反而是特朗普政府愿意做、容易做和可以做到的。

从2017年3月盖洛普公司发布的一份民调结果来看,37%受访的美国人认为美国的国防开支不足,与之相反的是31%;45%的人认为美军不够强大,11%的人认为美军已足够强大13。参议院军事委员会主席约翰·麦凯恩和众议院军事委员会主席马克·索恩伯里均认为540亿美元的增幅仍不能满足需求,正寻求进一步增加国防预算。可见,增加国防预算,并不是特朗普总统本人的一厢情愿,在美国国内不但有着较好的民众基础,还有着国会的鼎力支持。可以预见,尽管将面临财政赤字持续增加的压力,近几年美国国防预算的增加已成定局。

1 [US]Office of Management and Budget,《AmericaFirst:ABudget Blueprint to Make America Great Again》

2 [US]《CONSTITUTIONOF THE UNITED STATES OF AMERICA—1787》,

3 [美]艾伦·希克,苟艳楠译,《联邦预算——政治、政策、过程》,中国财政经济出版社,第13页。

4 [US]CongressionalBudget Office,《TheFEDERAL BUDGET IN2016》,

5 [US]CongressionalBudget Office,《TheFEDERAL BUDGET IN2016》,

6 国防、国际事务、能源、农业、健康、医疗、净利息、退伍军人福利等。

7 参众两院的拨款委员会各下设12个相对应的拨款小组委员会,具体可参见www.senate.gov和www.house.gov。

8 此时,所谓的要害部门,如国防、国家安全、公共卫生等相关部门的人员依然被法律要求正常上班。

9 “猪肉桶”最早是指南方农场主家中为奴隶腌制猪肉的木桶,喻指人人都有一块肉吃。之后,美国政界将国会议员在拨款法案中为所代表选区设置的特别项目称为“猪肉桶”,其中,基础设施建设项目被称为“绿色猪肉”,资助院校和研究机构的项目被称为“学术猪肉”,军事项目被称为“国防猪肉”,而历来“国防猪肉”都是“猪肉桶”项目的大头。

10 美国哲学家和政治学家迈克尔·诺瓦克曾指出:当代美国总统的权力之大,是凯撒、拿破仑都为之大吃一惊。转引自赵可金《把握未来:美国总统战争形态研究》北京大学出版社,2013年版,385页。

11 [US]《ARTICLESOF CONFEDERATION—1777》,

12 主要依据特朗普总统就职演说和首次发表的国情咨文整理,参见:

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13 观察者网,《盖洛普民调:45%美国人认为美军还不够强大 37%认为军费不够》,

[责任编辑:蒋佩华]

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