中国新军改,美国陆军PPBE流程的总体框架

美军PPBE流程把战略、计划与预算有机联系在一起。其中,预算源自于计划,计划源自于需求,需求源自于任务,而任务则源自于国家安全目标。美陆军根据这一流程模式,对各部门及其负责人在PPBE流程内的系统职能进行了详尽描述,并对与该流程相关的系统外其他机构的任务职能也做出了具体规定。同时,美军成立了相关的会议论坛,以确保各机构职能能够相互协调,以完成与高层战略相协调的各项军事能力的研发、采办及运用等任务。

2016年2月2日,澎湃防务刊载了我所文章《潜艇作战能力分析,南海周边六国能得几分?》。全文如下:

知远战略与防务研究所 客座研究员 新梁

美国陆军PPBE流程是国防部PPBE流程的一个组成部分,也是陆军管理内部资源的主要程序。其总体框架主要包括三个方面的内容:一是与国防部PPBE系统保持有效沟通与互动,以实现两者之间的完整对接;二是运用“规划”、“计划与预算一体化”及“执行”三个核心模块,对本军种内部资源进行分配与管理;三是以管理决策包为主要决策工具,促使其总体框架保持协调稳定的运行。

图片 1美陆军PPBE流程系统内外的主要机构设置

南海地区周边六个国家共拥有潜艇几十艘,对于南海356万平方公里的面积显然数量太多。

中国军队改革早已成为国内外、军内外高度关注的热点话题。从管理学的角度看,成立陆、海、空等军种部和统帅各战略方向联合作战的战区指挥机构,以军政、军令分开,建立扁平网状领导管理体制为标志的新一轮国防和军队改革,本质愿景是构建一个科学合理、高效健全的矩阵型组织结构,并建立与之相应的配套政策和运行机制。

图片 2图片 3图片 4图1:美陆军规划、计划、预算与执行系统总体框架及缩略语

一、系统内职能主要是强化部长对PPBE流程的监督与控制

潜艇具备利用水层掩护进行隐蔽活动和对敌方实施突然袭击的能力;有较大自给力、续航力和作战半径,可远离基地,在较长时间和较大海洋区域以至深入敌方海区独立作战,有较强的突击威力;能在水下发射导弹、鱼雷和布设水雷,攻击海上和陆上目标等诸多特点,是一种相对廉价的战略武器。这对南海周边国家的海军来说具有很大吸引力。

矩阵型组织结构是企业组织结构的一种,出现于二十世纪五六十年代,是对以工作为中心和以对象为中心的组织结构之优、缺点的争论中产生出来的,至今已在诸多大企业中成功运行多年。为适应全球化管理和大型复杂项目管理,ABB、IBM、华为、西门子、通用电气、花旗银行等知名跨国企业,采用的基本都是“事业部-分公司”式的矩阵型组织结构。这一结构的精髓就是各事业部统筹本领域的全球业务,分公司则根据区域特点管理本区域内的各个事业部业务,两者在各自明确的职权范围内协同工作。分公司/事业部职员在接受直接部门领导的同时,也要接受相对应的事业部/分公司领导或约束,从而形成双重报告关系。比如说,某知名大型跨国公司的做法是:公司事业部负责本业务的研发生产、市场定位、产品定价等,但不负责销售,事业部不允许直接向客户销售产品或提交系统解决方案及报价;而分公司负责客户,其销售经理可根据本区域客户特点和竞争对手情况,协调各事业部资源,提出系统解决方案,制订并执行销售策略,完成销售任务。因销售经理没有定价权,他必须与事业部保持密切沟通,以确保得到所需的产品技术、价格等支持,而事业部因不能直接面对客户,为保持本业务的增长,必须全力支持销售经理的客户工作以赢得订单——销售经理与事业部既相互合作又互为约束。有的公司还要加上财务、审计、运营等职能部门,构成三维矩阵,形成三重报告关系。与此相仿,改革后的中国军队,可能设置直属军委的纪委、审计、检察等垂直系统,也将形成三重报告关系。

一、陆军PPBE总体框架概述

陆军部长负责全陆军范围内PPBE的政策制定与监督管理,不仅要充分考虑国防部的国防规划指导与参联会的联合战略规划,还要参与国防部部长、参联会主席的政策与战略制定,包括发展政策、采办以及其他资源分配问题。陆军部长通过其办公室内的主要官员负责在指定的职能领域内,监督规划、计划、预算和执行程序的运作,并提供相关的政策与指导。这些成员包括负责财务管理与审计的陆军助理部长与作为顾问的主管作战、民事与训练的副参谋长、主管现代化的副参谋长以及预算与执行军事代表等,他们一起对计划、规划、预算和执行程序进行管理。

但过去的海战实践证明,拥有潜艇武器和具备潜艇实战能力根本不是一回事,拥有潜艇并不等于拥有实际的作战能力。例如,二十世纪八十年代马岛海战中,阿根廷海军的常规潜艇就没有在战争中发挥应有的作用,令国民失望。

一、矩阵型军队组织的优点

美陆军PPBE总体框架反映了陆军规划、计划、预算和执行流程的运行,以及该流程与国防部PPBE流程之间的联系。其中,在规划阶段,国防部长办公室与联合参谋部人员依据国家安全目标与资源限制来考察美国的军事态势,并制定国防与军事战略,最后生成能够满足战略需求的指导文件:部队发展与兵力运用指导文件以及国防规划与计划指导文件。而陆军为响应以上文件,主要以陆军概念战略文件为核心,提出未来陆军作战概念,并运用这些概念推动陆军实现转型,以便应对不断变化的国家安全环境带来的挑战。

其中,负责财务管理与审计的陆军助理部长将监督:规划、计划、预算和执行程序,同时制定并发布全陆军范围内的规划、计划、预算与执行政策;所有的陆军拨款,并充当除陆军国民警卫队与陆军后备队拨款之外的所有拨款的倡议者;负责成本与经济的陆军助理部长帮办办公室(履行成本分析职能,为计划、规划、预算和执行程序提供支持)以及陆军部总部行政办公室的工作运行。

目前,全世界对潜艇作战能力的评估并没有一个公认的标准,核潜艇和常规潜艇的评估标准也有很大的不同。常规潜艇一般可以从岸基指挥能力、整体情报支援能力、通信保障体系能力、岸基综合保障能力、潜艇装备水平、潜艇指挥员战术运用能力、艇员综合训练水平等7方面进行综合评估。本文采用量化评估方式,即将以上每方面分为:优秀100分、良好80分、及格60分、不及格60分等4个档次,综合后作战能力优秀630分,良好560分,及格420分,420分以下为不及格。通过这种直观的方式,本文力图对南海周边国家和地区的潜艇的作战水平给予综合评估。

矩阵型组织是由职能型和项目型组织组成的一个混合体。因在职能型组织的垂直层次结构中叠加了项目型组织的水平结构,从而一定程度上避免了两种结构的缺陷,能够更加充分地利用组织资源,进行更为灵活、专业的运营。军队采用矩阵型组织结构,矩阵的“纵轴”——各军种部负责提供不同专业、训练有素的作战力量;矩阵的“横轴”——战区指挥机构被赋予作战筹划和组织指挥的职权,以更加灵敏地对安全环境作出反应。

在计划与预算阶段,国防部由部长办公室成本评估与计划鉴定处处长负责未来年份国防计划与预算的制定工作。每个计划包括一组计划要素,这些要素能够反映国防部部队或保障任务。计划要素负责确定特定的活动、项目或职能,包括了实现目标或计划所需的财政与人力资源。计划要素允许国防部部长办公室与国会工作人员进行跨军种分析。而陆军部总部也有自己的成本评估与计划鉴定处处长,负责陆军一体化计划与预算程序,并制定目标计划备忘录与预算报告。该处长除要与国防部部长办公室一起审查预算,并共同为总统预算的编制提供支持外,还负责组织相关陆军机构制定符合国防计划要求的陆军子计划。

在规划阶段,主管作战、民事与训练的副参谋长负责运作与规划职能,同时:通过主管作战、民事与训练的助理副参谋长管理计划、规划、预算和执行程序的规划阶段;与计划分析与鉴定处处长以及陆军预算署署长一同主持规划、计划与预算委员会;在规划与战备事务上指导计划鉴定小组的工作,这些事务包括陆军国际活动计划中的安全合作议题的需求确定、优先排序与整合;在当前计划目标备忘录结束时评估计划目标备忘录部队的能力、缺陷与风险。主管现代化的副参谋长负责执行经批准的装备需求,同时提供一个陆军部总部中心机构,负责计划制定、装备整合以及诸如《四年防务评估》之类的评估工作;与负责采办、后勤与技术的陆军助理部长一同制定研究、发展与采办计划;制定陆军现代化战略,协助准备陆军输入物,以便提供给国防部部长办公室的国防计划预估报告,并准备针对部队发展指导的陆军评论;担任装备计划鉴定小组的倡议者;管理各职能对研究、发展、试验与鉴定以及采购拨款的需求。

澳大利亚

图片 5图1

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在一体化计划与预算阶段,国防部计划分析与鉴定处处长与国防采办委员会共同监管该阶段,并制定出一份组合的计划目标备忘录与概算报告。而陆军计划分析与鉴定处处长负责牵头陆军计划事务,同时:为陆军部长与陆军参谋长提供独立的计划备选方案与优先事务的评估报告;为规划、计划、预算与执行论坛提供分析与行政支持;与主管作战、民事与训练的助理副参谋长以及陆军预算署署长一同主持规划、计划与预算委员会;在陆军部总部为陆军计划的制定担负总体责任,以便支持计划目标备忘录以及未来年份国防计划;在整个计划、规划、预算和执行程序中,与主管作战、民事与训练的助理副参谋长以及陆军预算署署长一同指导并整合计划鉴定小组的工作。陆军预算署署长负责牵头预算事务,主要包括:与主管作战、民事与训练的助理副参谋长以及计划分析与鉴定处处长一同主持规划、计划与预算委员会;制定预算政策与程序;指导并整合计划鉴定小组在预算事务方面的工作;审查陆军国民警卫队、陆军后备队以及现役陆军的预算,并合并这三项预算;就影响司令部资源需求的主要预算问题向作战司令部指挥官提供反馈信息;在国防部部长办公室、管理与预算办公室与国会面前为陆军预算提供理由说明;与国会拨款委员会保持联络并担任联络点;与计划分析与鉴定处处长以及数据倡议者一同履行系统与数据管理职能;将最终预算决策转变成计划变更方案,按照要求公布计划要素、陆军计划要素、管理决策包以及司令部分配,同时更新计划、规划、预算和执行程序数据库,以便制定出提交给国防部部长办公室以及国会的总统预算实况报告。

澳大利亚皇家海军目前有 “柯林斯”级常规潜艇6艘,于本世纪初采购,预计将继续服役至2025年左右。2013年,澳大利亚已经启动了新一代潜艇的采购研究论证,原来准备采购日本“苍龙”级常规潜艇以替代 “柯林斯”级。但这在澳大利亚国内引发了反对浪潮,原因是此举会进一步削弱澳大利亚造船业,因此,澳政府推出“竞争性评估程序”,邀请来自日本、法国和德国的制造商投标,2016年宣布中标厂商。

与传统职能型组织结构相比,矩阵型军队组织顺应了日益专业、精确,“掰手腕式”甚至“秒杀”的信息化战争形态,有着“军政合一”体制不可比拟的优点:

表1:未来年份国防计划的计划与子计划以及陆军倡议者

在执行阶段,陆军预算与执行军事代表以及负责财务管理与审计的陆军助理部长履行以下职责:评估项目执行情况,并审查成本与执行情况的衡量标准,该标准旨在为陆军高层领导提供一种综合视野,以便审视业务效率与计划完成情况;运用国会拨出的款项来执行已授权的计划;通过陆军预算署署长,管理计划、规划、预算和执行程序的执行阶段。而陆军预算署署长负责管理计划、规划、预算和执行程序的执行阶段,并在财务执行期间:制定供资政策与程序;监督并指导经国会批准的预算的财务执行情况;分配国会拨出的资金并监督资金的执行情况;监督由陆军管理的资金的核算工作,并监督提交给国防部部长办公室与国会的关于这些资金的使用情况的报告。根据各项拨款的适用情况,包括未来年份国防计划、计划要素、陆军计划要素、项目编号、预算排列项目号、标准研究编号、数量、预算项目、预算项目小组、预算分项目、资源要素以及融资数据。同样根据各项拨款的适用情况,对逐个人力类别的使用情况进行核算与上报。

总体而言,澳大利亚皇家海军有望在2025年前接收12艘新型常规潜艇。

①利于统筹建设。矩阵型军队组织由于成立专司“军政”的军种部,有利于从全局角度统筹各军种的训练、管理和建设,可为遂行作战任务提供专业更为精通、训练更为有素的作战力量;同时,由于军种作战部队不再固定归属于某一地域、某一方向,可在不同时期担负不同战略方向的作战任务,一方面可减少部分作战部队,另一方面,也可合并部分作战保障和后勤保障力量,有利于减少人员和机构的重复设置,增加军队资产的利用效率。这也是中国军队裁军三十万的管理学前提。

在执行阶段,陆军部总部将概算报告递交给国防部部长办公室之后,将严格遵照执行。陆军部总部可以在不转移资金的同时,转移属于拨款范围内的军事与文职人员。但其他人员与资金方面的任何变更行为,必须由国防部部长办公室进行批准。尤其是在总统预算递交给国会之后,预算年度中的人员与资金方面的变更会受到更为严格的控制。

同时,主管作战、民事与训练的助理副参谋长通过评估以上一体化的计划、预算、执行阶段是否遵循陆军计划与陆军优先事项顺序,确保陆军资源实现最佳配置。

此外,澳大利亚皇家海军已经拥有潜艇50年了,具备了丰富的潜艇使用经验,其作战指挥、情报通信体系、武器装备和后勤保障系统、人员培训等都来自英美。由于与英美的历史渊源,它与英美签署了情报分享互通协议,近年与日本也签订该协议。加入英美主导的全球信息共享体系,可以认为澳大利亚已经拥有对太平洋海洋信息的全时全海域掌控能力。

②利于统一指挥。矩阵型军队组织基于安全威胁判断,在各战略方向成立专司“军令”的战区指挥机构,统一指挥调配来自不同军种的作战资源,各取所长、协调一致地遂行联合行动,有利于强化作战导向。由于不同军种的专业人员可建立直接联系,共享行动平台,互用作战效果,在一定程度上打破了军种壁垒、消除了本位主义,使得战区能够针对全域化的现代战争,主动塑造战场态势,高效应对本战略方向的安全威胁。一旦有事,不必再按传统方式跨机构临时协调,指挥决策的前瞻性、专业性、时效性大为提高,对安全威胁有更快的反应能力。

二、通过交互式管理,确保陆军PPBE流程与高层PPBE流程之间的完整对接

二、系统外职能主要是发挥其他机构的相关指导作用

图片 7澳大利亚潜艇综合评分表

③利于多向支持。矩阵型军队组织强调基于国防安全总体需求和军事战略目标,统一调配作战资源,为应对不同战略方向的安全威胁提供支持。特别是当国家面临多个方向的安全威胁、军队需遂行多样化使命任务时,作为统帅部派出机构的战区,有权代表最高统帅,研判战争威胁,进行战略规划,组织作战推演,拟制作战预案,待统帅部批准后,从全局范围内申请和调集所有可用的资源进行应对。在此过程中,军种部和战区都必须站在全局角度,按照联合作战计划流程,对资源配置和行动方案进行比较、权衡、磋商并达成共识。这就使得各战略方向必须按照系统最优的原则进行资源分配和作战设计,尽可能避免为应对某一方向威胁而牺牲其他方向战略利益的情况。

在总体框架中,美国防部PPBE流程与陆军PPBE流程之间建立了对下指导与对上协调的连接机制。一方面,国防部与参联会分别以国防部指令7045.14与参联会主席指示8501.01为依据,对陆军PPBE流程进行具体指导。另一方面,陆军PPBE流程也要为国防部PPBE流程提供必要的输入,来表达自身对资源利用的诉求。

美陆军对处于PPBE流程之外但与流程密切相关的机构职能做出了详尽规定,以确保整体工作的顺利展开。在陆军总部层级,陆军部长主要通过后勤采办与技术助理部长、人力与后备役事务助理部长、设施与环境助理部长、部长行政助理、首席信息官/主管通信的副参谋长、主管人事的副参谋长、主管情报与信息战的副参谋长、主管后勤的副参谋长、主管军事设施的参谋长助理、工兵主任、军医局局长、国民警卫队局局长、陆军后备队局局长等部门主管,完成与具体的规划、计划、预算与执行工作相关的任务。各部门主管既是与国防部PPBE系统保持沟通的协调人,又是本级具体项目的负责人,以确保本级的计划预算与执行工作能够充分满足高层的战略任务需求。

马来西亚

④利于战略管理。矩阵型军队组织强调双重甚至三重报告制度,军种首长和战区指挥员任何一方都对平时建设和战时行动没有完全自主权,这种纵横双向的制约强化了军委的战略管理和指挥控制能力,为“党指挥枪”原则落实提供了更为有力的组织保证,也更有利于政略贯彻实施和战略的物化落地。

运用政策指导、集中控制与日常管理相结合的方式,对陆军PPBE流程实施指导。

例如,负责采办、后勤与技术的陆军助理部长除在国防采办委员会、核武器委员会常务委员会以及常规系统委员会中担任陆军代表外,还被指定为陆军采办执行官,并主持陆军系统采办审查委员会。其主要任务是针对与采办、后勤、技术、采购、工业基地以及安全合作相关的所有事务与政策行使职责,并监督这些事务与政策;将装备的开发与采办整合进PPBE流程的所有阶段之中;为研究、发展、试验、鉴定与采购以及陆军化学制品与弹药的销毁拨款。同时,为与陆军部其他部门保持同步工作,该助理部长还必须协同主管现代化的副参谋长共同制定研究、发展与采办计划,以促使陆军内部各机构的计划工作都能够协调进行,防止整体规划出现的战略性偏差。

2009年马来西亚海军列装了2艘法国舰艇建造局的“鲉鱼”级常规潜艇,最近又接收了2艘“马来西亚首相”级常规潜艇。2020年前,马来西亚海军不会采购新的潜艇。

另外,与传统军队组织相比,矩阵型军队组织强调军兵种人才有机整合,有利于军官在各部门间轮岗交流和联合作战指挥人才培养,加速军队向现代化转型。当任务结束时,参战部队可以回到各军种继续战备训练或遂行其它作战任务;战区或战区的方向指挥机构也可以根据地缘政治需要或战争威胁灵活设立或撤消,官兵并不用为任务结束后的去向问题担忧,部队战斗力也不会出现大的波动。

美国防部指令7045.14对国防部在PPBE流程中的政策指导、集中控制与日常管理等方面,做出了明确规定。在政策指导上,该指令指出,国防部“运用四年防务评估报告、部队发展指南、计划指南及预算指南指导规划、计划、预算和执行流程。”美陆军也强调,陆军PPBE能够与联合战略规划以及国防部部长办公室所做的规划保持协调,并与国防部部长办公室的计划以及预算直接相连,负责编制并维护国防计划与预算的陆军部分。陆军预算与执行军事代表在国会审查国防部预算期间,担任陆军拨款倡议者,协助编制陆军财政预算文件,并准备提交国会审核;在执行期间,监控预算执行情况,并有针对性提出规划、计划与预算的调整方案。同时,陆军他还负责在各个层级的司令部当中支持陆军的规划、计划制定以及预算的准备与执行,并为规划、计划与预算程序提供反馈信息。在集中控制上,指令强调,国防部长在高级审查组的协助下制定集中控制政策。集中控制主要包括制定主要政策决议、定义规划目标、发布计划指南以及分配资源等。集中控制可以在PPBE全部流程中,为陆军提供有效的需求输入标准,防止陆军与国防部之间在资源分配以及时间安排上出现矛盾。在日常管理方面,国防部副部长将运用自己指定的管理流程,对PPBE系统进行日常管理与监管,这就为国防部各军种、各机构提供了统一的日常管理模式。美陆军PPBE流程在这一标准的管理模式中,可以及时校正与国防部的偏差。

在陆军司令部层级,按照参联会主席指示8501.01(参谋长联席会议主席、作战指挥官、国民警卫队局局长以及联合参谋部参与“规划、计划、预算和执行”流程)的要求,在规划、计划、预算和执行过程的所有阶段中,作战司令部指挥官都可以提供输入和意见,以确保各司令部能够获得自身所需的兵力、装备和支援的最佳组合。因此,美陆军各级司令部也参与PPBE流程,必须及时提供作战需求信息,并通过陆军采办支援中心进行上报。在陆军司令部层级,陆军司令部司令根据国家安全战略、国防战略以及国家军事战略确定的目标,并参照上级赋予的任务与职能,协同项目执行官与其他执行机构的主官一起进行规划、计划与预算工作。陆军司令部司令以及各机构的主官负责制定并递交部队结构、采购与建设需求以及评估报告与数据,以便支持计划与预算的编制。在陆军参谋长主持的定期指挥官会议上,他们可以对规划、计划与预算方面的事务发表意见。担任陆军组成部队司令部司令的陆军指挥官负责将自身作战需求整合进自己的计划与预算综合优先列表之中,对紧迫的需求进行强调。该综合优先列表在计划制定期间将接受陆军部总部、联合参谋部与国防部部长办公室的严格审查。此外,陆军司令部司令在国防部四年防务评估报告以及全球力量运用指南等战略文件的指导下,根据当前及未来的总兵力水平,安排并组织下属部队的人力资源配置;运用法律与条例允许的固有的灵活性,在所拨配的资源的范围内执行经批准的陆军司令部或机构计划;在编制未来需求时,利用来自于预算执行过程的人力数据与财务数据,以确保兵力规划与陆军装备的优先事项保持一致。

“鲉鱼”级可执行的任务包括棕水遏制、海上封锁、反潜、反舰、侦察、情报搜集、布雷、运载特种部队等。该级艇甚至采用了部分源于法国新一代核潜艇上的技术,大量的高新科技不仅使潜艇的综合作战能力大幅提高,也有效降低了全寿命周期成本,因此被DCNS作为其试图占领全球新型常规潜艇市场的拳头产品。除了马来西亚外,智利海军采购两艘,印度订购12艘,西班牙订购4艘。

二、矩阵型军队组织的缺陷

发挥优先事项的牵引作用,促使陆军在PPBE流程中与参联会保持沟通与协调。

三、以会议论坛的方式促进军种内部各层级职能的综合集成

图片 8马来西亚潜艇综合评分表

管理学上强调,一个矩阵组织只有具有良好素质的项目经理拥有明确的全面责任和权限的时候,才会有效率。同样,在矩阵型军队组织中,战区与军种的之间的职权如果没有合理设计和清晰划分,或任何一方的能力、等级和威望不相称,管理冲突将不可避免,两者之间的有效合作也将变得遥不可及。举例来说,在战时,战区应对遂行作战任务时的筹划、指挥和控制负责,而军种部队则应在作战行动的现场组织上拥有自主权。这样,一方面,联合作战指挥机构会穷尽各种努力使其作战目标尽可能迅速、顺利地实现;另一方面,各军种部才会竭力运用其手中的资源,对分配给本军种的任务施加影响、提供便利。

优先事项是美军各军种PPBE流程所要确定与实现的核心,它决定着本军种所需装备、兵力与保障的最佳组合。按照参联会主席指示8015.01的规定,各军种、司令部、国民警卫局要积极加入参联会的战略规划系统,为国家军事战略与联合战略能力计划的制定,输入本军种所需的优先事项。该指示强调,参联会主席就军种部和其他国防部组成部门的项目建议和预算草案与战略计划确定的优先事项以及为作战司令部和国民警卫队确定的优先事项的符合程度,向国防部长提出建议。而且,作战司令部在起草国家军事战略、联合战略能力计划和进行净评估时,也要向参谋长联席会议主席提供输入。这就要求美陆军军种部及其各层级作战司令部必须及时向参联会、联合参谋部以及各联合司令部,提供本军种的《计划目标备忘录》与“综合优先列表”等内容,以确保优先事项得以纳入计划、预算与执行环节。

美国陆军PPBE系统通常以会议论坛的方式对各部门、各机构、各层级的职能进行综合集成,以加强系统效能。目前,这类会议论坛包括“陆军资源委员会”、“高级审查组”、“规划、计划与预算委员会”、“规划、计划与预算委员会上校委员会”以及各类计划鉴定小组等。

印尼

因此,矩阵型军队组织要发挥好双重指挥链的功效,就必须关注法规政策的系统配套和运行机制的建立健全,在制度设计之初就考虑如何避免或控制矩阵型组织结构自身的缺陷,否则就要付出昂贵的管理成本,损害军队的整体运作效率。韩国军队就因简单沿用美军的军政、军令二元化体制,使得整个指挥体系效率低下,在天安舰事件之后,于2011年提出重归军政军令合一的改革法案。纵观世界采用矩阵型组织结构的军队,管理冲突问题无外乎以下四种:

三、以“规划”、“计划与预算一体化”及“执行”为核心模块,确保陆军PPBE总体框架在远、中、近期的有序运行

其中,陆军资源委员会的主席为陆军部长,副主席为陆军参谋长,主要审查陆军政策与资源分配问题,特别是那些源自于陆军计划、规划、预算和执行程序的问题,并指导优先事项排序,选择资源分配备选方案。

印尼海军目前拥有2艘卡克拉级近海常规潜艇,1981年服役,艇名分别为“卡克拉”号。使命是近岸巡逻和监视,能执行反潜、反舰、布雷和侦察等各项任务,还能进行远洋巡逻作战。潜艇最大下潜深度280米,装备有8具533毫米的鱼雷管,携带14枚鱼雷,也可以发射“鱼叉”反舰导弹,射程可达130千米,具有较强的反舰能力。潜艇水下航速达22节,续航力较大,在8节航速时其作战半径为8200海里,自持力50天。

①目标分歧冲突。由于战区和军种部各自的职责任务、利益考量不同,战区侧重关注完成作战任务,而军种部侧重关心部队的日常运转,导致在共同完成作战任务或日常战备时,经常在形势研判、手段运用、优先次序、稀缺资源调配方面存在分歧。这样,可能使得战区过分关心自己的作战目标而忽略军队的整体战略目标,也可能使得军种过分关心自己的建设管理而对作战战备任务缺乏敏感性。

从长期来看,美陆军“规划”是美军总体规划的有机组成部分,可以从陆上为国家军事战略提供必要支撑。从中、近期来看,美陆军PPBE流程将计划与预算进行了合并,主要是为了及时确定并实现陆军高层所需的优先事项,同时也是为了便于在陆军内部各组织、系统与职能部门之间进行资源的合理分配。此外,美陆军将“执行”分为项目执行与预算执行两个部分,以利于为计划与预算提供及时的反馈信息。

高级审查组由陆军部副部长以及陆军第一副参谋长共同主持,目的是解决资源分配与其他问题,但是一般不会重新审查较低层级制定的决策。高级审查组负责监视参谋机构对陆军资源委员会的决策的实施情况,并在以下方面向陆军资源委员会提供建议;计划的优先排序;资源分配备选方案;最终的陆军计划、计划目标备忘录/概算报告以及变更建议书;陆军部副部长以及陆军第一副参谋长确定的其它问题。

印尼在2011年从韩国大宇集团还订购了三艘209S型潜艇,计划到2020年,拥有6艘潜艇。

②制约失衡冲突。通常情况下,战区指挥员拥有作战指挥权,而军种部拥有参战力量的平时管理权、军官任命权和绝大部分资源支配权。如果战区没有相应的制衡权力,就会出现任务部队“不听招呼”、自行其是的现象。相反,如果战区的权力过大,又会出现军种弱化、战区指挥机构大包大揽的现象。

“规划”突出部队的长远建设,为国家军事战略提供稳定性性的支撑。

规划、计划与预算委员会有三位联席主席,如:主管作战、民事与训练的助理副参谋长负责规划;计划分析与鉴定处处长负责计划,而陆军预算署署长负责预算与执行。该委员会提供一个持续的论坛,将会议结果递交给高级审查组与陆军资源委员会,以便审查或批准。其主要职责是维护计划、规划、预算和执行程序的总体纪律;监督计划、规划、预算和执行程序的时间表,由各位主席控制时间表中属于自己职责范围的部分;监视部队管理以及陆军计划、计划目标备忘录/概算报告以及总统预算的准备情况;确保陆军政策在内部保持一致性,并保证计划调整情况与陆军政策以及优先事项保持一致。规划、计划与预算委员会还成立了规划、计划、预算与执行战略自动化委员会,以便对规划、计划、预算与执行企业系统进行配置管理,并监督投资信息技术的长期计划,进而提高规划、计划、预算与执行职能的绩效。按照要求,规划、计划与预算委员会可以成立其他常设委员会或工作组,以便解决在计划或预算的管理过程中出现的问题。

图片 9印尼潜艇综合评分表

③权限不确定性冲突。由于军种部和战区既协作又制衡,所以当权责划分不明确的时候(有些事件的权限本来就很难界定,甚至没有先例可循),争权、争功或相互推卸责任的现象就很难避免,对遂行任务非常不利。任务部队也会由于存在军种部和战区两个上级,在到底要听谁指挥、某个问题该向谁汇报等问题上感到困惑。

战略本身具有长期性与稳定性的特征。陆军“规划”旨在为“陆军部队支持国家军事战略,确定规模,设计结构,配备人员并提供装备、训练与维持。”陆军主要通过制定并执行相关的“规划”文件,对本军种建设进行长期规划。这些文件主要包括陆军规划、陆军战略、陆军规划优先事项指导、陆军规划指导备忘录、陆军现代化战略、陆军战役规划、军事需求能力规划以及研究发展与采办规划等。这些规划文件主要以国家安全战略、国防战略、军事战略以及联合概念文件为指导,并为其提供支撑。其中,陆军未来作战概念是美陆军规划的重点,这些概念将长达几十年的周期纳入考虑范围。以美陆军在2010年8月发布的《美国陆军作战概念》为例,它描述了在2016至2028年的时间框架内,美陆军战役与战术力量发展与运用的重点。该概念文件将构成了一个分析基础,该基础可用于确定能力空缺与解决方案,这些解决方案在通过陆军能力集成与发展系统得到研究并批准之后,将构成陆军资源分配决策的基础,为计划、预算与执行打下良好基础。

规划、计划与预算委员会上校委员会由以下人员共同主持:陆军参谋部之作战、民事与训练部资源分析与整合办公室主任;计划分析与鉴定处计划发展科科长;以及负责财务管理与审计的陆军助理部长办公室管理与控制处副处长等。它们负责打包提案,整理问题,并协调相关事务,以便在规划、计划与预算委员会召开的时候进行呈递。

新加坡

④军种文化冲突。由于参与联合作战的诸军兵种客观存在着军种文化和习惯做法的差异,解决问题的理念和方法必然存在分歧,遇到问题总是自觉不自觉地从本军种的角度寻求解决方案,从而不可避免会产生军种文化冲突。

“计划与预算一体化”强调在优先事项与政策之间达成平衡。

陆军部总部设有六个计划鉴定小组为规划、计划与预算提供支持。每个计划鉴定小组都由秘书处的一位代表与计划鉴定小组倡议机构的一位代表共同主持,这两位代表负责为计划鉴定小组提供执行与管理方面的支持。计划鉴定小组的常任成员包括:负责财务管理与审计的陆军助理部长拨款倡议者的代表,陆军参谋部之作战、民事与训练部计划优先排序官与需求参谋官,以及陆军参谋部之现代化部计划分析与鉴定处计划整合官。在现有计划与预算指导的指引下,各个计划鉴定小组负责设置资源需求的范围、数量、优先次序以及定性性质。它们负责监视计划鉴定小组的资源使用情况,并根据需要为指派的管理决策包实施管理或进行实质性的变更。管理决策包倡议者、主题专家以及各司令部与机构的代表将参加计划鉴定小组的审议。

新加坡现役有2艘“射手”级AIP常规潜艇和2艘“挑战者”级常规潜艇,2015年年初退役了2艘“挑战者”级常规潜艇,又从德国蒂森克虏伯海事系统公司采购了2艘新的“218SG型”AIP常规潜艇,交付时间2020年。届时,新加坡将有4艘新型AIP潜艇。新加坡早在1999年就采购引入瑞典的4艘“海蛇”级潜艇,是东南亚国家中第一个拥有潜艇的,也是东南亚国家中第一个引入AIP潜艇的,其潜艇现代化水平在东南亚国家中堪称一流。

三、解决矩阵型军队组织冲突问题的对策措施

陆军计划与预算是一个一体化的决策流程,负责生成计划目标备忘录/概算报告。在中期,计划与预算一体化流程在部队需求的指导下分配预期的资源。该程序按照陆军资源分配政策与优先顺序,在各种相互竞争的需求之间分配预期的人力、资金与装备,确保各种需求的资源配备能够达到合理且可执行的水平。在近期,该一体化程序将把计划需求转变成人力与资金预算请求。当在拨款与人力授权书中得到确定之后,这些资源便可以用于执行经批准的计划,并将资源分配决策转变成国会授权拨款申请。陆军一体化计划与预算流程与国防部部长办公室审查共同为总统预算的编制提供支持。总统预算提交给国会之后,陆军便在国会听证会上提出预算的陆军部分并为之辩护。

此外,陆军系统采办审查委员会虽然不是一个规划、计划、预算与执行的会议论坛,但是负责协助将装备的发展与采办整合进所有的规划、计划、预算与执行阶段之中。该委员会由陆军采办执行官担任主席,充当采办计划的陆军高级别审查机构。

图片 10新加坡潜艇综合评分表

①打造共同愿景。如前所述,协调不同方面之间的目标是矩阵型组织结构的一大难题。应由战区牵头,定期组织军种部相关方、任务部队和战略支援保障力量参加形势分析会、作战研讨会、检讨反思会和重大演训活动,让各利益相关方在交流碰撞过程中,强化使命意识、统一作战思想、打造共同愿景,让每一支任务部队都意识到信任和合作的重要性,以及自己在遂行作战任务时不可替代的角色和地位,从而为目标一致地展开作战准备和作战行动提供保证。这实质也是一个统一战场制胜观的过程。

“执行”旨在及时、高效的实现计划与预算目标。

[责任编辑:蒋佩华]

越南

②明晰职责权限。职责与权限不匹配是矩阵型组织产生冲突的根源。要想解决好矩阵型军队组织因权限不确定而产生冲突的问题,必须对军种部和战区的权利和职责进行清晰、明确的规定(这可能成为改革后马上要遇到的最大、最棘手问题)。比如说,战区司令员应与军种部长的级别相同,都进入军委委员序列,便于工作协调和责任追究;即使军种部有单独解决小规模冲突或战事的能力,但应明确规定总体作战方案必须由战区指挥员提出。再比如说,作为支撑军队组织管理最核心的人事权和财经权问题,就应抛弃“非此即彼”的改革思路,将人事权和财经权“一分为二”地赋予战区和军种。即:如授予军种部人事任命权,则应赋予战区中高级军官的考核权或提名权;除按标准拔付的官兵工资福利和单位日常维持费外,如授予军种部战场建设、联合训练经费的执行权,则应赋予战区对相应项目的规划权、预算权和评估权。

“执行”包括项目执行与预算执行两个部分。通过项目执行,陆军能够运用资源以便达到经批准的计划目标,并基于及时反馈信息来调整资源需求。陆军司令部、项目执行办公室以及其他执行机构将利用所提供的人力与资金执行经批准的计划。他们将审查预算的执行情况,统计通过拨款与管理决策包所拨配的资金的使用情况,并作出报告。由负责采办、后勤与技术的陆军助理部长通过陆军系统采办审查委员会以及大型自动化信息系统审查委员会对指定的采办计划进行里程碑审查。通过预算执行,管理资金并将资金录入账目,以便执行经批准的计划。陆军将对资金与人力进行管理与核算,以便执行已获得批准的计划。陆军将检查陆军部总部、陆军司令部、项目执行办公室以及其他执行机构利用分配的资源达成计划目标的效果。通过陆军联合对账计划,陆军将强化财务会计与管理工作,以便确保财务报告能够准确地反映预算的执行结果。陆军、国防部部长办公室、管理与预算办公室以及国会将利用预算执行反馈信息,以便在陆军预算的审议期间调整资源需求。

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越南在2009年从俄罗斯订购了6艘“基洛”级636MV型潜艇,目前已经交付5艘,2016年全部6艘加入越南海军服役。这些潜艇将会对南海海域带来新的潜在威胁。“基洛”级潜艇配备先进的反舰和反潜武器,反舰有SAET-60电动声导鱼雷和53-65尾流跟踪鱼雷以及反潜TEST-71有线制导鱼雷,特别是配备了通过发射管发射的3M-54E1反舰巡航导弹。这种导弹原本是设计用于对付“宙斯盾”系统的,其末段攻击飞行速度超过声速,而且具备变轨机动能力,现役各国水面舰艇防御系统基本不具备抗击这种攻击的能力。越南共购买了50枚,首批10枚已于2014年中期交付。

③塑造联合文化。为避免军种文化冲突对遂行任务的危害,必须利用一切可能机会在各参战军种部队间加强感情交流、建立牢固关系,使各方更好地合作。除组织任务部队经常性开展联合训练、联合战巡,定期进行理论研讨和检讨反思外,还应设立独立的联合指挥与参谋学院,把联合指挥参谋训练课程的参训对象级别从高级领导降至少校军官,在指挥军官知识系统化和思维军种化前,培养他们凡事从联合角度出发思考解决方案的本能思维和行为自觉。只有培养出一大批既真心拥抱联合理念、又知晓联合细节的中级指挥军官,联合作战才可能普遍接受、联合行动才可能成为自觉,军队转型才有中坚力量。另外,联合指挥机构指挥员应根据实际指挥需求从相关军种中选拔并定期轮换;联合作战指挥机关的编设应严格规定各部、局、处军种人员的编配比例(但机关综合部门负责人不应限定军种人选,以利竞争和选优),明确联合军官任职条件,控制联合军官编制职数,畅通联合军官晋升渠道,确保将军中最优秀的军官培养成联合指挥人才。美军就明确规定,要晋升准将,必须拥有联合作战指挥机构的任职经历。有了优秀的联合指挥人才,战区指挥机构才有足够的能力和威望,把那些直接隶属于各军种部的作战力量融合为真正意义上的联合作战体系。需要强调的是,即使有完备的制度规定,如不能确保联合军官比军种军官优先晋升,走不通联合指挥机关与军种部队双向交流的路子,战区将不可避免地成为“养老机构”,由于能力弱化而失去威望,进而丧失实际指挥权。

四、以管理决策包为主要工具,增强陆军PPBE全流程中的资源利用效能

图片 11越南潜艇综合评分表

④规范作业程序。这不仅是诸军兵种联合作战的前提,更是畅通军兵种交叉任职和机关基层双向交流的根本保证。美军联合作战条令体系,总共有7个系列80多本,几乎对遂行任务时每一个岗位、所有可能遇到的情况及相应的操作流程都进行了规范,形成了标准操作程序,为高效组织联合作战提供支撑,也为军官多岗位、全球化轮岗交流提供了条件。目前,由于职位界定宽泛、标准化操作程序缺乏,以及院校教育与部队实际脱节,我军当前一个作战专业的关键岗位,往往没有个3-5年进入不了情况,不仅导致军兵种交叉任职无法真正走开、联合作战人才凤毛麟角,也导致机关基层脱节——机关人员下不了部队任职,部队指挥员不适应机关任职,人才成长的良性循环远没有形成。军政、军令分离后,军官不仅要在战区和军种机关之间来回轮岗,也要在机关、部队之间甚至不同军种之间双向交流,人员流动明显加快,一名有发展潜力的军官在一个岗位最多只能工作3-4年时间。这种情形下,如果没有明晰的职位界定和相应的标准操作程序,可能军官到一个联合岗位任职,还没进入工作状态就被调离了,更不用说胜任岗位、高效工作了。

陆军PPBE流程主要目标是确定、申请并获取在执行国家军事战略的过程中,完成陆军指派任务所需的财政与人力资源。而陆军管理决策包则是其关键的资源管理工具,从总体上负责记录并提供所有的陆军资源数据。管理决策包将为现役陆军、国民警卫队、后备队以及文职工作人员描述计划的能力。

泰国

⑤重构信息系统。对矩阵型军队组织来说,人员、装备和保障力量在战区和军种部之间的调动转隶将十分频繁,联合训练管理、人力资源管理、军官考核评价、指挥控制手段也将更为复杂,没有专业高效的信息系统作支撑,很难实现有限资源的高效配置,管理成本将大大增加。必须借鉴企业资源规划理念,根据新的组织结构,进行全方位的工作流程建模和信息资源规划信息系统,尽可能减少军种部与战区间因资源分配和跨部门沟通问题引起的冲突。

管理决策包为陆军PPBE流程提供了高效的资源管理平台

1951年,泰国海军4艘日制“Matchanu”级潜艇退役后,泰国海军一直没有潜艇。近年来周边国家都在采购新潜艇或者升级现役潜艇,因此泰国皇家海军计划从2016年开始至少采购3艘常规潜艇。泰国皇家海军的最新潜艇选项包括:蒂森克虏伯海事系统公司、瑞典的考库姆公司以及中国、韩国和俄罗斯的供应商。据报道,2015年1月,中国提供了“S-26T”级常规潜艇参加竞争。2015年4月,瑞典的考库姆公司提供了“A26”级常规潜艇参加竞争。俄罗斯提供了“基洛”级常规潜艇竞争。但由于各种原因,目前泰国政府采购潜艇的计划还未正式实施。

四、结语

管理决策包记录着大量资源信息,包括:规定与一项计划事务相关的军事以及文职人力与资金;展示相关的陆军司令部所需的资源以及相关的拨款;为资源支出提供的理由说明。在陆军PPBE流程中,各层级均可以根据相应管理决策包中的资源记录情况,协助制定相关计划。例如,陆军部总部能够运用其管理决策包制定计划,并在执行经批准的计划的过程中,检查计划实施结果。他既可以运用管理决策包将陆军部长以及陆军参谋长的决策及其优先事项与下列材料联系起来:记录国防部部长办公室中的军种未来年份国防计划账目;记录陆军机构以及设施中的陆军管理结构账目。他还可以运用管理决策包来连接规划、计划、预算与执行企业系统中的重要系统,例如结构与人力分配系统、陆军授权文档系统以及陆军训练需求与资源系统。其中,陆军训练需求与资源系统的产品是陆军个人训练计划,阐述有效的训练需求以及相关的训练计划。此外,其他层级的单个管理决策包也记录着取得某个预期结果所需的资源,负责阐述某种特定的组织、计划或职能,并专门适用于下列资源管理领域中的一个:编制装备修正表单位任务;编配与装备表单位任务;武器与情报系统的采办、投入使用以及维持;特别可视性计划。

总体结论

为更加高效地配置军队资源,更加灵敏地对安全环境作出反应,建立矩阵型军队组织是强国军队的必然趋势。这种组织结构形式也普遍存在管理冲突问题。冲突解决的好坏直接关系到管理的成本和运行的效率。很多军队,比如俄罗斯军队的“新面貌”改革,就因配套政策和运行机制不健全,冲突问题没有得到合理解决,不得不再走一段回头路。所以,军委战略指导部门、军种部和战区应在了解矩阵型组织优点的同时,认清其管理冲突的本质,以便对改革带来的各种问题尽早地加以防范和解决,使军队尽快按新体制平稳、高效运行,尽可能减少改革带来的震荡。

管理决策包为陆军PPBE流程管理资源提供了灵活性

拥有潜艇的澳大利亚、新加坡、越南、马来西亚、印尼的海军,已经形成潜艇完整作战体系。但具备独立作战能力的是澳大利亚和新加坡海军;基本具备潜艇作战体系,有一定作战能力的是印尼海军;目前正在完善作战体系,没有形成潜艇整体作战能力的是马来西亚和越南海军。泰国潜艇采购计划何时落实无法估计。

[责任编辑:诺方知远]

管理决策包负责记录展示计划与预算所需的9个财政年度的人力与总偿付专款授权。各个财政年度所讨论的计划年度或预算年度事项,取决于管理决策包的关注点是否落在上述计划或预算之上。因此,管理决策包具有预算年度增量与计划年度增量。这两个增量的不同主要体现在陆军在人力与资金方面具有的灵活性。在计划年度或计划目标备忘录年度期间,陆军部总部在总体军事财年年终兵力方面受到国会的制约。陆军部总部通过平衡工作量与可用的资金来确定并批准文职人员工作年度水平。同样的,陆军部总部仅通过总偿付专款授权而非单项拨款来限制计划资金。这些特点允许对先前计划好的人力与资金进行重新分配,以便满足不断变化的需求。例如,在后来的计划目标备忘录或预算提案中,陆军部总部能够按照需要在管理决策包、拨款与陆军计划要素之间转移计划年度资源。在执行过程中的灵活性,则反映在允许为未做预算的需求提供资金,以便满足作战条件下未能预见的需求或变更。

[责任编辑:蒋佩华]

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管理决策包与自动化PPBE系统的结合减少了运行成本

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管理决策包与自动化PPBE系统结合行成了一个规划、计划、预算与执行数据库系统,组织并记录着9个年度的资金与人力数据以及12个年度的部队数据。他包含部队、资金以及人力等多方面的信息,是名副其实的陆军资源记录数据库,可以为面向国防部部长办公室、管理与预算办公室以及国会的国防部规划、计划、预算与执行数据的提交提供支持,并向国防部部长办公室递交陆军计划预算。他在陆军部总部层级的计划与预算程序中,实现了事务处理自动化与信息系统标准化。同时,他还能够充当业务情报分析工具,以便于支持陆军部总部中的战略规划、计划与预算。这对于陆军总部的规划、计划、预算与执行业务流程十分重要,能够提高战略预测分析能力,在计划需求与平衡资源之间需求最佳结合,有效降低成本并减少资源浪费。

[责任编辑:蒋佩华]

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